La sentencia de la Salad de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional, sec. 3ª, de 26 de mayo de 2026, nº
226/2026, rec. 76/2025, declara
que la ausencia de justificación del requisito de buena conducta cívica,
incluyendo la falta de aportación de documentos que esclarezcan la situación
judicial del solicitante, constituye un obstáculo legal insuperable que
justifica la denegación de la nacionalidad española por residencia, sin que
pueda esperarse a la resolución definitiva de procesos penales en curso para
reconsiderar tal exigencia.
La Sala da la razón a la Administración
al considerar que el recurrente no ha cumplido con la carga de la prueba de
acreditar buena conducta cívica durante todo el período de tramitación del expediente, dado que no presentó la
documentación judicial requerida que clarificara la situación procesal,
obligatoria para valorar este requisito esencial según el artículo 22.4 del Código Civil. Se fundamenta esta decisión en
la jurisprudencia del Tribunal Supremo que impone una valoración objetiva de la
conducta prolongada en el tiempo y que no permite diferir dicha
valoración hasta la conclusión definitiva de procesos penales en curso.
Asimismo, la Sala subraya que la falta de diligencia procesal del recurrente al
no aportar las resoluciones judiciales solicitadas perjudica su pretensión.
La sentencia enfatiza la importancia de
la carga de la prueba que recae sobre el solicitante de nacionalidad para
acreditar la buena conducta cívica, subrayando que la Administración no tiene
la obligación de acreditar la ausencia de dicha conducta. Asimismo, aclara que
la valoración de la buena conducta debe ser completa e incluir todo el período
de instrucción del expediente, sin esperar la finalización definitiva de causas
penales pendientes, reforzando con ello la exigencia de documentación judicial
concluyente para proceder a la concesión de la nacionalidad.
A) Introducción.
Un solicitante de nacionalidad española
por residencia, de origen venezolano, vio denegada su solicitud debido a la
falta de justificación de buena conducta cívica, tras haberse registrado
antecedentes policiales y diligencias judiciales por delitos relacionados con
estafa y participación en organización criminal.
¿Se ha acreditado el requisito de buena
conducta cívica exigido por el artículo 22.4 del Código Civil para la concesión
de la nacionalidad española por residencia, pese a la existencia de
antecedentes policiales y diligencias judiciales sin conclusión clara aportada
por el recurrente?.
No se considera acreditado el requisito
de buena conducta cívica exigido para la concesión de la nacionalidad española
por residencia, confirmándose la denegación administrativa; no se introduce
cambio doctrinal en este sentido.
La valoración de la buena conducta
cívica es un concepto jurídico indeterminado que debe ser acreditado por el
solicitante durante todo el periodo de residencia y tramitación, conforme al
artículo 22.4 del Código Civil y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que
establece que la existencia de antecedentes policiales y falta de justificación
judicial perjudican la acreditación de este requisito.
B) Objeto del proceso: actuación, acto o
disposición impugnados.
Es objeto del presente recurso, la
Resolución de fecha 18 de noviembre de 2024 dictada por la Dirección General
para la Innovación y Calidad del Servicio Público de Justicia, dictada por
delegación del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las
Cortes, que deniega solicitud de fecha 17 de marzo de 2022 presentada por el
ahora recurrente, nacional de Venezuela y con NIF NUM001, para concesión de la
nacionalidad española por residencia (Expt NUM000).
Motiva el órgano directivo su decisión
en la ausencia de justificación por el interesado del presupuesto de buena
conducta cívica exigido por el artículo 22.4 del Código Civil, toda vez que de
la documentación que obra al expediente incoado, resulta que fue detenido el
día 4 de abril de 2019, por la Guardia Civil de Álava por los delitos de estafa
bancaria y contra el orden público; delito de participación activa, integración/cooperación
en organización criminal (atestado 666 y 777) y con fecha 28 de marzo de 2022,
el Juzgado de Instrucción nº 12 de Sevilla, por un delito de estafa, interesa
averiguación de domicilio y paradero, en Diligencias Previas nº 2052/2020.
Añade que, habiendo sido requerido para
justificación de los trámites judiciales y/o la cancelación de los antecedentes
formalmente con fecha 23 de septiembre de 2024, no fue atendido, por lo que se
ignora como concluyeron las actuaciones judiciales que se llevan a cabo en el
Juzgado de Instrucción nº 12 de Sevilla y su intervención en las misma, lo que
supone un dato esencial para la apreciación de la concurrencia de buena
conducta cívica, sin que del expediente administrativo se deduzcan otros
elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión.
C) Requisitos para la concesión de la
nacionalidad por residencia.
1.- La cuestión que se suscita en el
presente recurso es, exclusivamente, la relativa al requisito de la
acreditación de la buena conducta cívica, previsto en el artículo 22.4 del
Código Civil, como ineludible condición para la obtención de la nacionalidad
española; por tanto, se parte de la concurrencia del requisito de la residencia
legal en España durante el período de tiempo exigido (10; 5 ó 2 años en función
de la nacionalidad de origen del interesado), así como del cumplimiento del
requisito de la existencia de un suficiente grado de integración del
solicitante en el país.
2.- El concepto "buena conducta
cívica" es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción
adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta
Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y
concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la
Administración demandada.
Por lo que se refiere a la valoración de
la buena conducta cívica como presupuesto para el reconocimiento de la
nacionalidad española, el Tribunal Supremo ha sentado una doctrina que podemos
sistematizar en los siguientes términos:
2.1.- La "buena conducta
cívica" constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una
conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas
sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional
que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende
envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada
atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de
permanencia en España (STS de 17 de octubre de 2011, recurso 4969/2009).
En cuanto a la carga de la prueba, no es
la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena
conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que
es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica.
Ello se desprende inequívocamente del tenor literal del artículo 22 del Código
Civil que dispone que "el interesado deberá justificar en el expediente
regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y
suficiente grado de integración en la sociedad española".
2.2.- No cabe fraccionar la continuidad
de esa trayectoria vital, de forma que la conducta desplegada a partir de la
solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente
deba tenerse por inexistente o irrelevante, siendo, pues, plenamente legítimo
denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un
comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica (SSTS de 12
de septiembre de 2011, recurso 1500/2011 y de 14 de enero de 2011, recurso
4556/2007). En caso de condena penal, el momento a considerar ha de ser aquel
en el que los hechos determinantes de la condena tuvieron lugar, y no el de la
condena misma. Esto es, la tardanza en la celebración del correspondiente
juicio no puede actuar en demérito del solicitante de nacionalidad. (STS de 27
de octubre de 2010).
2.3.- La residencia en España, la
integración familiar o la ocupación laboral pueden resultar indicativas de la
integración social, que es otro requisito exigido por el artículo 22.4 del
Código Civil pero no de buena conducta cívica (STS de 5 de diciembre de 2011,
recurso 2169/2010 y STS de 19 de diciembre de 2011 recurso 3144/2010).
D) Examen y decisión de las cuestiones
controvertidas.
Expuestos los términos en los que ha
quedado planteado el debate entre los intervinientes en el proceso, la cuestión
controvertida suscitada se concreta en determinar si la vista de las pruebas
que aporta el recurrente, sobre quien recae la carga de probar que viene
observando una buena conducta cívica como trayectoria personal del interesado,
existe razón suficiente para entender que ha cumplido este requisito exigido en
el artículo 22.4 del Código Civil, cuya ausencia opera como obstáculo
impeditivo de la concesión de la nacionalidad española por residencia.
Dispone el artículo 22.4 del Código
Civil:
«El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.».
Los óbices a la concesión de la
nacionalidad hechos valer por la Administración, han de ser objeto de
fiscalización por la Sala en el contexto objetivo y temporal en que se presentó
la solicitud.
Partiendo del presupuesto indicado,
debemos tener en cuenta que constando a la Administración demandada la
existencia tanto de antecedentes policiales como de unas diligencias previas -
en las que consta orden de averiguación de domicilio y paradero - requirió al
recurrente para aportación de la siguiente documentación:
"A los efectos de poder proceder al estudio y resolución de su solicitud deberá, en el plazo máximo de quince días, aportar los documentos que se indican:
Justificantes de los trámites judiciales incoados en relación con dicho antecedente y, en el supuesto de que hubiere dado lugar a procedimiento penal, acompañará copias de la Sentencia absolutoria o condenatoria y/o del Auto recaído teniendo en cuenta que:
En los casos de auto de sobreseimiento provisional o archivo remitirá, además, diligencias judiciales relevantes, con especial referencia al tipo de delito o falta, su calificación y tipificación y a los hechos probados, en su caso.
En los casos de sentencia condenatoria remitirá, además, si procede:
Auto de extinción de la responsabilidad penal.
Resolución de cancelación de los antecedentes penales."
El citado requerimiento consta
notificado al actor el día 23 de septiembre de 2024, sin que conste que fuera
atendido en los términos indicados, tal como resulta del expediente
administrativo, habiendo aportado su pasaporte y certificado de antecedentes penales
expedido con fecha 26 de septiembre de 2024, en el que se hace constar que a
tal fecha y consultada la Base de Datos del Registro Central de Penados, no
constan antecedentes penales.
Acreditadas estas circunstancias, la
Sala no puede acceder a la pretensión instada por la actora. Para fundamento de
nuestra decisión, acudimos a la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sin
perjuicio de definir la buena conducta cívica como un concepto jurídico
indeterminado, exige que el comportamiento acreditativo del requisito sea
prolongado en el tiempo, más allá de la existencia de antecedentes penales o
policiales (STS de 05/11/2001; Rec. 4262/1998), de modo tal que no solo debe
concurrir en el momento de la presentación de la solicitud, sino mantenerse
durante la completa tramitación del expediente administrativo hasta el momento
de dictar la oportuna resolución concediendo o denegando (STS de 19/06/2015;
Rec.2776/2013).
La concesión de la nacionalidad española
por residencia comporta el ejercicio de una potestad reglada por la
Administración competente, no discrecional, obligando a la Administración a
reconocerla cuando concurren los requisitos legales del artículo 22 del Código
Civil (residencia legal continuada, buena conducta cívica, integración
suficiente y ausencia de orden público o interés nacional contrario). Y esto es
precisamente lo que ha hecho en el presente supuesto, ya que en el momento de
dictar la resolución correspondiente tras la finalización de la tramitación del
expediente administrativo, el recurrente no justificó el cumplimiento del
requisito, sin que esta Sala y Sección pueda revocar aquella Resolución
denegatoria, porque el actor considere que la apreciación de la buena conducta
cívica debe quedar pendiente de ponderación, difiriendo el momento al dictado
de la sentencia que ponga fin a la causa penal en que se vea involucrado,
ocasión en que se conocerá el sentido del fallo, para salvaguarda de su derecho
a la presunción de inocencia. De ser el caso, tal dato podrá ser utilizado con
ocasión de la presentación de una nueva solicitud de concesión que la
denegación que ahora confirmamos no veta en absoluto.
Cabe añadir a lo expuesto hasta el
momento, que en su escrito de demanda manifiesta - como hicimos constar más
arriba - que en el procedimiento seguido en Álava no resultó condenado y que
solicitó al Juzgado copia de las resoluciones dictadas. Ahora bien, se trata de
una autoafirmación que desde luego, en nada desvirtúa la decisión denegatoria
que combate. Es precisamente, este dato el que le fue requerido que
esclareciera y así como no lo hizo en vía administrativa, tampoco ha cumplido
con la carga de la prueba que le incumbe aportando a la Sala tal supuesta
sentencia. No figura aportada con su escrito de demanda y tampoco solicitó la
apertura del pleito a prueba.
Tan apodíctico como lo anterior, resulta
la versión que ofrece sobre la causa seguida en Sevilla de la que afirma, no
haber sentencia. En ambos procedimientos penales, el recurrente figura como
interesado, por lo que bien pudo atender los términos del requerimiento que le
fue dirigido y cumplir con lo dispuesto en el artículo 265 LEC, en relación con
la aportación con el escrito de demanda de los documentos en que la parte funda
su derecho, por lo que las consecuencias derivadas de tal falta de diligencia
en el cumplimiento de las cargas procesales, tan solo a él perjudican pues, en
tales condiciones, la Sala se ve abocada a rechazar su pretensión.
De otro lado, no hay constancia a las
actuaciones de elementos positivos inequívocamente indicadores de la buena
conducta cívica, como la participación en actividades o trabajos en beneficio
de la comunidad, lo que se relaciona directamente con el hecho de que según el
artículo 22.4 del Código Civil, la carga de la prueba recae sobre el ahora
recurrente.
Por lo expuesto y razonado hasta el
momento, la Sala acuerda la desestimación del presente recurso.
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