1º) Normativa y
jurisprudencia que regulan la actuación de los colegios profesionales en España, respecto
a la propaganda electoral y la comunicación institucional en el día de
reflexión.
A) No está permitido que un colegio profesional realice propaganda electoral durante el día de reflexión previo a unas elecciones en España, estando sujeto a las prohibiciones generales establecidas en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
En cuanto a la comunicación institucional, los colegios
profesionales deben abstenerse de realizar campañas institucionales durante el
período electoral, salvo las excepciones previstas en la Ley 29/2005 de
Publicidad y Comunicación Institucional.
La legislación española
establece restricciones claras sobre la difusión de propaganda electoral y la
realización de comunicación institucional durante el período electoral,
incluyendo específicamente el día de reflexión. El artículo 53 de la Ley
Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (LOREG) prohíbe explícitamente
cualquier acto de campaña electoral o difusión de propaganda electoral una vez
finalizada legalmente la campaña, lo que incluye el día de reflexión. Esta
prohibición se aplica a cualquier persona o entidad, incluidos los colegios
profesionales, como ha sido confirmado por la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
Adicionalmente, la Ley
29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional complementa estas
restricciones estableciendo que los poderes públicos y determinadas entidades
deben abstenerse de realizar campañas institucionales durante todo el período
electoral, con excepciones muy limitadas relacionadas con la información sobre
el censo electoral o aquellas imprescindibles para la salvaguarda del interés
público o el correcto funcionamiento de los servicios públicos. Los colegios
profesionales, dependiendo de su naturaleza jurídica y vinculación con la
administración, podrían estar sujetos a estas limitaciones específicas sobre
comunicación institucional.
B) Marco normativo
aplicable.
1.- Ley Orgánica del
Régimen Electoral General.
La normativa
fundamental que regula la actuación de cualquier entidad durante el período
electoral, incluido el día de reflexión, es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de
junio, del Régimen Electoral General (LOREG), cuya última modificación data del
23 de enero de 2025. Esta ley establece el marco general para el desarrollo de
los procesos electorales en España.
El artículo 53 de la
LOREG es especialmente relevante para la cuestión planteada, ya que establece
explícitamente: "Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Ley Orgánica
5/1985, de 19 de junio) ("No puede difundirse propaganda electoral ni realizarse
acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado. La
obtención gratuita de medios proporcionados por las Administraciones Públicas
quedará limitada al periodo estricto de campaña electoral. Las limitaciones
anteriores se establecen sin perjuicio de las actividades realizadas por los
partidos, coaliciones y federaciones en el ejercicio de sus funciones
constitucionalmente reconocidas y, en particular, en el artículo 20 de la
Constitución.")".
Este artículo contiene
una prohibición general y absoluta que afecta a cualquier tipo de propaganda
electoral o acto de campaña una vez finalizado el período legal de campaña
electoral. Es importante destacar que esta prohibición no distingue entre tipos
de sujetos o entidades, por lo que resulta aplicable a cualquier persona física
o jurídica, incluyendo a los colegios profesionales.
2.- Ley de Publicidad y
Comunicación Institucional.
Complementando la
normativa electoral general, encontramos la Ley de Publicidad y Comunicación
Institucional (Ley 29/2005, de 29 de diciembre), cuya última modificación data
del 10 de mayo de 2023. Esta ley regula específicamente las campañas
institucionales de publicidad y comunicación.
En relación con el
período electoral, la ley establece que: ("Las campañas institucionales
reguladas en esta Ley y realizadas durante un proceso electoral o de referéndum
se sujetarán, además, a la normativa especial prevista en la Ley Orgánica 5/1985,
de 19 de junio, del Régimen Electoral General, y en la Ley Orgánica 2/1980, de
18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. Sin
perjuicio de lo previsto en el párrafo anterior, los poderes públicos y las
entidades a los que se refiere el artículo 1 de esta Ley, se abstendrán de
realizar campañas institucionales en período electoral, entendiendo por tal el
lapso temporal comprendido entre la convocatoria de elecciones y el día mismo
de la votación, con las siguientes excepciones: a) Las expresamente previstas
en la normativa electoral en relación con la información a los ciudadanos sobre
la inscripción en las listas del censo electoral o las demás previstas en el
artículo 50.1 de la LOREG. b) Las que puedan resultar imprescindibles para la
salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los
servicios públicos.").
Esta disposición
establece una obligación adicional de abstención para realizar campañas
institucionales durante todo el período electoral (desde la convocatoria hasta
la votación), con excepciones muy limitadas y tasadas.
C) Jurisprudencia
relevante.
1.- Tribunal
Constitucional.
La interpretación del artículo 53 de la LOREG ha sido abordada por el Tribunal Constitucional, cuya jurisprudencia resulta esencial para determinar el alcance de la prohibición de propaganda electoral durante el día de reflexión.
En la Sentencia TC nº 14/2021 del 28 de enero de 2021, el Tribunal Constitucional estableció claramente que:
"Tanto la infracción del artículo 53 como el delito previsto en el artículo 144.1 a) LOREG pueden ser cometidos por cualquier persona que realice propaganda electoral el día de reflexión o el día de votación... En este sentido, es ya antigua la doctrina de la Junta Electoral Central en la que se pone de relieve que en la jornada de reflexión los medios de comunicación pueden realizar información objetiva (al amparo del artículo 20 de la Constitución), incluso referencias a los actos de campaña electoral realizados el día de cierre de la misma, siempre y cuando dicha información no entrañe propaganda electoral...".
Esta sentencia confirma
inequívocamente que la prohibición de realizar propaganda electoral durante el
día de reflexión se aplica a "cualquier persona", lo que obviamente
incluye a los colegios profesionales. La sentencia también hace referencia a la
doctrina de la Junta Electoral Central, que establece una distinción clave
entre "información objetiva" (permitida) y "propaganda
electoral" (prohibida).
2.- Tribunal Supremo.
El Tribunal Supremo también ha contribuido a clarificar el alcance del artículo 53 de la LOREG. En el Auto del TS del 20 de febrero de 2020, la Sala Tercera (Contencioso Administrativo) citó expresamente este artículo, subrayando su importancia:
"Transcribe el artículo 53 de la LOREG, que subraya como sigue, en la parte que le interesa, en la forma siguiente: « No puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado . La obtención gratuita de medios proporcionados por las Administraciones Públicas quedará limitada al periodo estricto de campaña electoral. Las limitaciones anteriores se establecen sin perjuicio de las actividades realizadas por los partidos, coaliciones y federaciones en el ejercicio de sus funciones constitucionalmente reconocidas y, en particular, en el artículo 20 de la Constitución.".
Esta decisión del
Tribunal Supremo refuerza la interpretación estricta del artículo 53 de la
LOREG y su aplicación general a todos los actores del proceso electoral.
D) Decisiones
administrativas
Entre las decisiones
administrativas relevantes, encontramos la Consulta 2/2024, de 3 de abril,
sobre el delito de propaganda electoral extemporánea, que reitera la
prohibición establecida en la LOREG: ("No puede difundirse propaganda
electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral una vez que ésta haya
legalmente terminado.").
Esta consulta, aunque
no menciona específicamente a los colegios profesionales, confirma la
aplicación general de la prohibición de propaganda electoral fuera del período
legal de campaña.
2º) Análisis de la
normativa y jurisprudencia aplicable a los colegios profesionales.
A) Prohibición de
propaganda electoral.
A partir del marco
normativo y jurisprudencial analizado, podemos establecer que los colegios
profesionales están sujetos a la prohibición general de realizar propaganda
electoral durante el día de reflexión, conforme al artículo 53 de la LOREG.
La prohibición
establecida en el artículo 53 de la LOREG es clara y genérica: no puede
difundirse propaganda electoral ni realizarse acto alguno de campaña electoral
una vez que ésta haya legalmente terminado. Como ha confirmado el Tribunal
Constitucional en su sentencia 14/2021, esta prohibición se aplica a
"cualquier persona", término que inequívocamente incluye tanto a
personas físicas como jurídicas, entre las que se encuentran los colegios
profesionales.
Es importante destacar
que la normativa no establece excepciones específicas para los colegios
profesionales ni para otras corporaciones de derecho público.
La única matización que
contiene el artículo 53 se refiere a las "actividades realizadas por los
partidos, coaliciones y federaciones en el ejercicio de sus funciones
constitucionalmente reconocidas y, en particular, en el artículo 20 de la
Constitución", excepción que no es aplicable a los colegios profesionales.
B) Concepto de
propaganda electoral.
Para determinar qué
actividades de un colegio profesional podrían estar prohibidas durante el día
de reflexión, es esencial delimitar el concepto de "propaganda
electoral". Aunque la normativa electoral no proporciona una definición
explícita de este término, la jurisprudencia y la doctrina de la Junta
Electoral Central han contribuido a su delimitación.
El Tribunal
Constitucional, en su sentencia 14/2021, se refiere a la doctrina de la Junta
Electoral Central que distingue entre "información objetiva"
(permitida incluso en la jornada de reflexión) y "propaganda
electoral" (prohibida). En este sentido, un colegio profesional podría
realizar actividades de información objetiva durante el día de reflexión,
siempre que estas no constituyan propaganda electoral.
Se entendería como
propaganda electoral cualquier acción o comunicación que, directa o
indirectamente, busque influir en el sentido del voto de los electores o
promover determinadas candidaturas o programas electorales. Por el contrario,
la información objetiva sería aquella que se limita a presentar hechos de
manera neutral, sin valoraciones o sesgos que pudieran influir en el proceso
electoral.
C) Comunicación
institucional.
En cuanto a la
comunicación institucional, la Ley 29/2005 establece restricciones adicionales
durante el período electoral, que incluye desde la convocatoria de elecciones
hasta el día de votación, abarcando por tanto el día de reflexión.
La aplicación directa
de estas restricciones a los colegios profesionales dependerá de su
consideración como entidades incluidas en el artículo 1 de la Ley 29/2005, que
hace referencia a "la Administración General del Estado y por las demás
entidades integrantes del sector público estatal, enumeradas en el artículo 2.1
de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria".
Los colegios
profesionales son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica
propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Aunque no forman
parte de la Administración Pública en sentido estricto, desempeñan funciones
públicas por delegación de la Administración. Esta naturaleza jurídica híbrida
plantea dudas sobre la aplicación directa de la Ley 29/2005 a los colegios
profesionales.
No obstante, incluso si
no se considerara que los colegios profesionales están directamente sujetos a
la Ley 29/2005, podrían estar afectados por el artículo 50.2 de la LOREG, que
establece que "desde la convocatoria de las elecciones y hasta la celebración
de las mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o
indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las
realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones
coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de
las entidades políticas concurrentes a las elecciones".
D) Excepciones
permitidas.
La Ley 29/2005
contempla dos excepciones a la prohibición de realizar campañas institucionales
durante el período electoral:
1. Las expresamente previstas en la normativa electoral en relación con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral o las demás previstas en el artículo 50.1 de la LOREG.
2. Las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos.
Un colegio profesional
podría ampararse en la segunda excepción para realizar determinadas
comunicaciones institucionales durante el día de reflexión, siempre que estas
resulten "imprescindibles" para la salvaguarda del interés público o
el correcto desenvolvimiento de los servicios relacionados con la profesión que
regula. Esta excepción debe interpretarse restrictivamente, limitándose a
aquellas comunicaciones que no puedan posponerse sin causar un perjuicio
relevante al interés público o al funcionamiento de los servicios esenciales.
E) Consecuencias del
incumplimiento.
El incumplimiento de
las prohibiciones establecidas en la normativa electoral puede tener
consecuencias tanto administrativas como penales.
El artículo 144.1.a) de
la LOREG tipifica como delito electoral la realización de actos de propaganda
una vez finalizado el plazo de la campaña electoral, con penas de arresto mayor
y multa.
Asimismo, la Junta
Electoral competente podría adoptar medidas para garantizar el cumplimiento de
la normativa electoral, incluyendo la orden de cese inmediato de las
actividades que constituyan propaganda electoral durante el día de reflexión.
F) Criterios para
evaluar la legalidad de las comunicaciones de los colegios profesionales en el
día de reflexión.
Para determinar si una
comunicación o actividad específica de un colegio profesional está permitida
durante el día de reflexión, es necesario aplicar varios criterios derivados de
la normativa y jurisprudencia analizadas:
1. Finalidad de la
comunicación:
Si la comunicación tiene como propósito influir, directa o indirectamente, en
el sentido del voto de los electores, constituiría propaganda electoral
prohibida. Si, por el contrario, su finalidad es puramente informativa o
relacionada con las funciones propias del colegio profesional, podría estar
permitida.
2. Contenido de la
comunicación:
Una comunicación que contenga valoraciones políticas, referencias a partidos o
candidatos, o que utilice símbolos o mensajes electorales, sería considerada
propaganda electoral. Por el contrario, una comunicación que se limite a
ofrecer información objetiva sobre asuntos profesionales no electorales podría
estar permitida.
3. Contexto temporal: El momento exacto en
que se realiza la comunicación debe tenerse en cuenta. Si coincide con un
debate electoral relevante o responde a un tema de actualidad política, aumenta
la probabilidad de que sea considerada propaganda electoral.
4. Necesidad y
urgencia:
Para acogerse a la excepción de "salvaguarda del interés público" o
"correcto desenvolvimiento de los servicios públicos", la
comunicación debe ser verdaderamente necesaria y urgente, de modo que no pueda
posponerse hasta después de las elecciones.
5. Destinatarios: Si la comunicación se
dirige exclusivamente a los colegiados en su condición de profesionales, es
menos probable que sea considerada propaganda electoral que si se dirige al
público general o a los colegiados en su condición de electores.
G) Excepciones y
advertencias.
Es importante señalar
algunas excepciones y advertencias relevantes para el análisis:
1. Distinción entre
propaganda electoral e información objetiva: Como ha señalado el Tribunal
Constitucional, citando la doctrina de la Junta Electoral Central, la
prohibición de propaganda electoral durante el día de reflexión no impide la
difusión de "información objetiva". Esta distinción permite a los colegios
profesionales realizar determinadas comunicaciones informativas durante el día
de reflexión, siempre que no constituyan propaganda electoral.
2. Funciones
constitucionales de los colegios profesionales: El artículo 36 de la
Constitución Española reconoce la existencia de los colegios profesionales y
establece que la ley regulará sus peculiaridades. Las funciones
constitucionales y legalmente atribuidas a los colegios profesionales podrían
justificar determinadas comunicaciones durante el día de reflexión, siempre que
estas sean estrictamente necesarias para el cumplimiento de dichas funciones y
no tengan carácter electoral.
3. Interpretación
restrictiva de las excepciones: Las excepciones a la prohibición general de
realizar campañas institucionales durante el período electoral deben
interpretarse restrictivamente. La excepción relativa a las campañas
"imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el
correcto desenvolvimiento de los servicios públicos" no puede utilizarse
como vía para eludir la prohibición general.
4. Variación en función
de la naturaleza del colegio profesional: La aplicación concreta de estas normas puede
variar en función de la naturaleza específica del colegio profesional y de las
funciones que desempeña. Aquellos colegios que ejercen funciones públicas más
intensas podrían estar sujetos a restricciones más estrictas en materia de
comunicación institucional.
3º) Conclusión.
En respuesta a la
pregunta planteada, podemos concluir que un colegio profesional no puede
realizar propaganda electoral durante el día de reflexión previo a unas
elecciones en España. Esta prohibición se fundamenta en el artículo 53 de la
Ley Orgánica del Régimen Electoral General, que establece de manera clara y
categórica que no puede difundirse propaganda electoral ni realizarse acto
alguno de campaña electoral una vez que ésta haya legalmente terminado.
La jurisprudencia del
Tribunal Constitucional ha confirmado que esta prohibición se aplica a
"cualquier persona" que realice propaganda electoral durante el día
de reflexión, lo que incluye inequívocamente a los colegios profesionales. No
existe en la normativa ninguna excepción específica para estas corporaciones de
derecho público.
En cuanto a la
comunicación institucional, los colegios profesionales deben abstenerse de
realizar campañas institucionales durante todo el período electoral, que
incluye el día de reflexión, en virtud de la Ley 29/2005 de Publicidad y
Comunicación Institucional. Esta prohibición admite excepciones muy limitadas,
principalmente para aquellas comunicaciones que resulten imprescindibles para
la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los
servicios públicos.
Sin embargo, es
importante distinguir entre "propaganda electoral" (prohibida) e
"información objetiva" (permitida). Un colegio profesional podría
difundir información objetiva durante el día de reflexión, siempre que esta no
constituya propaganda electoral ni busque influir en el sentido del voto de los
electores.
En definitiva, los
colegios profesionales deben extremar la precaución en sus comunicaciones
durante el día de reflexión, limitándose a aquellas que sean estrictamente
necesarias para el cumplimiento de sus funciones y evitando cualquier contenido
que pudiera interpretarse como propaganda electoral o que pudiera influir en el
proceso electoral.
El incumplimiento de
estas restricciones podría acarrear consecuencias tanto administrativas como
penales.
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