Derecho de un policía nacional a percibir la indemnización por vestuario por estar obligado a vestir de paisano al desempeñar sus funciones profesionales en sus servicios de seguridad, protección y escolta.

 

A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sec. 4ª, de 19 de marzo de 2021, nº 1239/2021, rec. 100/2019, declara el derecho de un policía nacional a percibir la indemnización por vestuario por estar obligado a vestir de paisano al desempeñar sus funciones profesionales en sus servicios de seguridad, protección y escoltas. 

La falta de desarrollo reglamentario que se circunscribe a aquellos policías nacionales que realizan las funciones denominadas comúnmente como de "escoltas" no puede ser razón suficiente para privar a los miembros del CNP de dichas indemnizaciones. 

Cuando los miembros del Cuerpo Nacional de policía no visten de uniforme y han de utilizar "ropa de paisano" es por necesidades del servicio. Tales necesidades están específicamente previstas en el caso de los escoltas (donde se les exige una indumentaria apropiada a tal función), pero también en otros casos en los que para que su actuación sea efectiva han de adoptar una indumentaria apropiada a las circunstancias del caso (ambientes en los que se mueven, etc.) y tal indumentaria puede incluso ser utilizada por los funcionarios solo cuando desempeñan dichas funciones lo que les obliga a destinar unos recursos propios para cumplir eficazmente con su función. 

El fundamento de la indemnización solicitada se encuentra en el artículo 15 del Real Decreto 1484/87 de 4 de diciembre, donde se regula el uso del uniforme reglamentario en los destinos y servicios que en el mismo se relacionan. Asimismo, el artículo 5 del Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, se prevé que el funcionario puede percibir indemnizaciones por vestuario. 

B) HECHOS: Los hechos que constituyen el fundamento de la acción jurisdiccional ejercitada, están expuestos en la demanda y sobre ellos no existe contradicción procesal, pues la discusión gira en torno a una cuestión jurídica, como es, el derecho a percibir la indemnización correspondiente por utilizar ropa de paisano en el ejercicio de que sus funciones profesionales, tal como ha interesado la parte demandante en su solicitud formulada ante la Administración y que ha sido rechazada. 

El Abogado del Estado se opone al recurso, alega que no concurren los presupuestos legales por lo que debe procederse a la desestimación de la demanda. Añade que tal indemnización no está prevista en la normativa aplicable (incluido el EBEP desde su entrada en vigor) y sostiene que un reconocimiento como el que se interesa en este recurso conllevaría una obligación del Estado de indemnizar a todo funcionario que vista de paisano puesto que la Ley de Funcionarios Civiles del Estado impone a todos ellos un deber de aseo y decoro, siendo éste el título invocado por el recurrente para fundar al perjuicio que el deber de vestir de paisano le ocasiona y cuya indemnización solicita. 

Consta en el folio el oficio aportado a las actuaciones que, don Camilo de Policía adscrito a la Jefatura de Policía de Cataluña, Tarragona, en donde vestía ropa de paisano, en el período reclamado, si bien no se le ha exigido indumentaria distinta de la habitual, teniendo libertad para elegir su vestuario. 

C) DOCTRINA Y LEGISLACION: 

1º) Este mismo Tribunal ya ha dictado numerosas sentencias estimando la pretensión de la demanda, en aquellos casos en que se acredita que el servicio policial se presta, efectivamente, con ropa de paisano. Así lo hemos venido diciendo por ejemplo, a partir de la sentencia del TSJ de Cataluña de 20 de junio de 2.001 y la de 1 de febrero de 2.002, entre otras (como más recientes cabe citar la Sentencia del TSJ de Cataluña nº 363, de 22 de marzo de 2012, recurso 316/09 y la Sentencia núm. 763, de 21 de junio pasado dictada en el recurso 685 09). 

De una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos de la demanda, escrito de contestación a la misma, en relación con la prueba practicada a la que se ha hecho referencia más arriba, especialmente la documental aportada a instancia del demandante, junto al respeto a la doctrina sentada en otra sentencias en supuestos similares, se llega a la conclusión, por unanimidad que debe prosperar también la acción jurisdiccional ejercitada. 

2º) En definitiva, el recurrente ha prestado efectivamente el servicio policial en ropa de paisano, por lo que el fundamento de la indemnización solicitada se encuentra en el artículo 15 del Real Decreto 1484/87 de 4 de diciembre, donde se regula el uso del uniforme reglamentario en los destinos y servicios que en el mismo se relacionan. 

Asimismo, el artículo 5 del Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, se prevé que el funcionario puede percibir indemnizaciones por vestuario. 

Y en el mismo sentido, la Orden Ministerial de 6 de marzo de 1.989, donde se regula el uniforme de trabajo del Cuerpo Nacional de Policía, donde entre otras cosas, se dice que dicho uniforme "presentará las peculiaridades necesarias con relación a determinadas Unidades Especiales y Servicios específicos que así lo requieran". 

3º) El Abogado del Estado viene a señalar que una estimación de este recurso comportaría que se tuviera que conceder dicha indemnización a todos los funcionarios públicos y que la denegación resulta de la propia L.F.C.E. 

No obstante, no cabe comparar a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía con el resto de los funcionarios públicos. En primer lugar porque, como se ha venido examinando por este Tribunal, el CNP tiene unas normas específicas, derivadas de su propia función. Y una de las especificidades es la utilización del uniforme que les identifica como miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Precisamente, cuando los miembros del Cuerpo no visten de uniforme y han de utilizar "ropa de paisano" es por necesidades del servicio. Tales necesidades están específicamente previstas en el caso de los escoltas (donde se les exige una indumentaria apropiada a tal función), pero también en otros casos en los que para que su actuación sea efectiva han de adoptar una indumentaria apropiada a las circunstancias del caso (ambientes en los que se mueven, etc.) y tal indumentaria puede incluso ser utilizada por los funcionarios solo cuando desempeñan dichas funciones lo que les obliga a destinar unos recursos propios para cumplir eficazmente con su función. Luego estas especificidades evidencian que no estamos ante situaciones comparables. 

D) INDEMNIZACION DE VESTUARIO A LOS MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL: 

Hemos examinado en otras sentencias la incidencia que pudiera tener en este proceso la Orden INT/2122/2013, de 8 de noviembre, por la que se regula la indemnización por vestuario a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, que se ajusta al Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, de retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la cual prevé en el artículo 5 y en lo que ahora interesa, indemnizaciones por razón de vestuario, cuando así proceda, al personal incluido en el ámbito de aplicación del mismo, de acuerdo con las condiciones y cuantías fijadas en sus respectivas normas específicas, y que faculta la disposición final primera al Ministro del Interior para dictar, en el ámbito de su competencia, cuantas normas precise el desarrollo del real decreto. 

En absoluto dicha nueva normativa incide en la doctrina que ha mantenido este Tribunal. Debemos retroceder a la Sentencia del TSJ de Cataluña nº 603/2001, de 20 de junio (recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1220/99, tramitado como pleito testigo) que hacía un examen exhaustivo sobre esta cuestión, partiendo de 25-5-93 de la Sección 2ª de la Sala (recurso 1662/91), "en pleito prácticamente idéntico al presente (indemnización por vestuario por uso de ropa de paisano en servicio, tras citada Orden de 6-3-89), estimó el recurso en lo sustancial, declarando el derecho a percibir tal indemnización (en la forma que determina su fallo), en base a lo que sigue, en extracto: 

a) El RD 311/88, de 30-3, en su artículo 5 recoge la percepción de la indemnización por vestuario "de acuerdo con las condiciones y cuantías fijadas en sus respectivas normas específicas". 

b) El cuidado en el aseo, exigido y exigible a este Cuerpo, incluso o especialmente cuando actúa de paisano (se trata de funcionarios con destino en la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana de Barcelona.- Sección de Seguridad y Protección-Grupo de Escoltas), justifica tal indemnización, que, en tal caso, suele ser a cargo (en todo o en parte) de la Empresa o Administración Pública empleadora, lo que concuerda con el criterio general del Derecho laboral al efecto. 

c) Ante la ausencia de normas específicas (la OM de 1989 no contempla esto), la cuantificación se fija por la sentencia en la cuantía equivalente al uniforme oficial de trabajo (modalidad verano e invierno), según periodicidad establecida en su duración. 

Por su parte, la sentencia del TSJ de Cataluña de 26-8-93 de la Sección 1ª de la Sala, en un supuesto de policías adscritos a la Sección de Protección de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana de Barcelona (igual que los de la anterior sentencia citada), con funciones tanto de protección estática (sin uniforme) o dinámica (con uniforme reglamentario), desestima la pretensión actora en base a lo que sigue, igualmente en extracto: 

a) El citado art. 5 del RD 311/88, en que se basa la demanda, dentro del epígrafe relativo a gratificaciones por servicios extraordinarios (que no pueden ser fijos en su cuantía, ni periódicas en su devengo, concediéndose según los créditos presupuestarios asignados a tal fin), remite en esta materia a las normas específicas al efecto, que no recogen este supuesto. 

b) Cuando van de paisano, los funcionarios policiales no precisan vestuario específico (basta el uso de chaqueta y corbata, lo que no equivale a tal vestuario específico). 

c) No existe por ello soporte normativo para la pretensión que se deduce, que no puede prosperar, con independencia de que razones de oportunidad puedan, en su caso, aconsejar otra solución normativa al respecto. 

E) VALORACION DE LA DOCTRINA DE OTROS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA DE ESPAÑA: En esta tesitura, cabe y debemos acudir, antes de decidir la controversia, a la doctrina de otros TSJ al efecto, supuesto que el TS no se ha pronunciado al respecto, que conozcamos, hasta el momento presente. 

Así el TSJ de Castilla-La Mancha, en sentencias de 15-2-99 (recurso 932/96) y 3-11-98, desestima idéntica reclamación, que toma por base en el primer caso, la citada sentencia de 25-5-93 de esta Sala - Sección 2ª-, cuya extensión de efectos se pide además, sin éxito, en la litis. El TSJ de Andalucía (Sevilla) en sentencia de 22-3-00 desestima pretensión cuanto menos muy semejante. Idem el TSJ de Madrid en sentencias de 10-11-99, 1-10-99 y 1-7-99, entre otras. 

En tales casos las Salas de dichos Tribunales Superiores de Justicia insisten en que la pretensión carece de apoyo legal, al suministrar la Administración la ropa de uniforme al funcionario policial para la prestación del servicio. 

F) EVOLUCION NORMATIVA. 

Así las cosas, en trance de decidir esta litis, en el ámbito de lo previsto en el art. 37.2 LJCA 98, vista la postura de nuestros Tribunales al respecto hasta la fecha, y los argumentos en favor y en contra ya señalados y extractados, resulta conveniente, en primer lugar, recoger la evolución normativa de esta retribución en litigio. 

Partiendo del RD 1781/1984, de 26-9, que desarrolla parcialmente (en materia de retribuciones complementarias y otras remuneraciones) el RD-Ley 9/84, de 11-7, de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tenemos que en el apartado de "otras remuneraciones", prevé, además de las indemnizaciones por razón del servicio y de residencia, por vivienda y las gratificaciones, las indemnizaciones por vestuario (art. 8-2 del mismo), que "se percibirán ... en las cuantías que fijen las consignaciones presupuestarias correspondientes". 

En desarrollo de lo anterior, la OM de 23-10-84 (BOE 25-10-84), en su art. 6.3 señala que "la ayuda para vestuario se percibirá durante el año 1984 en las cuantías mensuales que se expresan en el citado anexo (se refiere al anexo III, que fija unas ayudas de 746 Ptas. para Oficiales Generales, 622 Ptas. para Jefes, Oficiales y Suboficiales y 372 Ptas. para Cabos, Guardias y Policías). 

A su vez el RD 1414/87, de 4-12, sobre régimen jurídico y otras materias del Cuerpo Nacional de Policía, en la Sección 1ª de su Capítulo III, relativo a las uniformes, establece que estos funcionarios " actuarán de uniforme o sin él, en función del destino que ocupen o del servicio que desempeñen" (art. 13 del mismo). 

Distingue los uniformes de gala y trabajo (éste último se utilizará, con carácter general, en toda clase de servicios - art. 15 del RD citado-). A su vez el art. 16 determina y lista los destinos y servicios en que deberá vestirse de uniforme (entre ellos los de vigilancia y protección, salvo los de escolta personal), señalando que todos los demás destinos y servicios deberán realizarse sin vestir el uniforme reglamentario. 

Seguidamente el RD 311/1988, de 30-3, sobre régimen retributivo de este Cuerpo Nacional, en sustitución del precedente, establece en su artículo 5 que este personal percibirá, en su caso, entre otros conceptos (indemnizaciones por razón del servicio, por residencia y pensiones de recompensas y de mutación o invalidez)"... las indemnizaciones de vestuario..., de acuerdo con las condiciones y cuantías fijadas en sus respectivas normas específicas". Estas indemnizaciones, por su encuadre en la norma, no tienen, como otros conceptos retributivos, vedado su carácter fijo o periódico, ni vinculado a los créditos presupuestarios asignados a tal fin (Vid RD citado al efecto). 

Las retribuciones señaladas en este RD último ( art. 7 del mismo) " absorben la totalidad de las correspondientes al anterior régimen retributivo fijado por RD Ley 9/84, de 11-7 y disposiciones complementarias al mismo..." (incluido pues el RD 1781/84, citado ex ante). 

Por último, en desarrollo del RD 1484/87, de 4-12, sendas OOMM de 6-3-89 (BOE 17-3-89) y 30-11-90 (BOE 18-12-90) aprueban respectivamente el uniforme de trabajo general, en sus modalidades de invierno y verano, y el uniforme de trabajo en Unidades Especiales y Servicios Específicos, en ambas modalidades. Este último se refiere a unidades de intervención policial, de motos, de caballería y de guías-caninos. 

Finalmente una Orden General del Cuerpo (nº 688, de 11-9-89) se refiere a toda esta materia, siendo así que, conforme recoge la Resolución recurrida, actualmente los uniformes se facilitan por la Administración, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. En base a ello la citada Resolución, aquí litigiosa, sostiene que no existen ya las indemnizaciones por vestuario, antes previstas, como remuneración para sufragar los gastos que a estos funcionarios causaba la adquisición de su vestimenta de uniforme. 

De lo anterior, resulta de interés destacar que el citado art. 5 del RD 311/1988, posterior al RD 1484/87, de 4-12, no ha sido formalmente derogado, sino que se ha previsto y regulado el uniforme reglamentario con cargo a la Administración empleadora. 

Ahora bien es lo cierto además que, conforme a los arts. 13-15 del citado RD 1484/87 de 4-12, en materia de uniformes: 

a) Los funcionarios policiales actúan en su prestación de servicios con uniforme o sin él, en función del destino que ocupen o del servicio que desempeñen. (artículo  13 del mismo). 

b) Los destinos no listados en el artículo 15 del citado RD (y las excepciones a los listados, cual los de escolta personal) deben servirse sin el uniforme reglamentario. 

G) CONCLUSIÓN: 

1º) A la vista de lo anterior, se deduce que la tesis de la Administración no es muy sostenible, en sede de igualdad de derechos de los funcionarios policiales, toda vez que: 

1.- No es cierto que, cuando no se preste destinos o servicios de uso obligado del uniforme reglamentario, se pueda vestir de cualquier forma, ya que: 

a) Hay instrucciones internas de uso de chaqueta y corbata en general, cual reconocen las partes. 

b) Existen servicios, como es de conocimiento común, en que los funcionarios policiales deben vestir ropa adecuada a las circunstancias del lugar, ambiente, etc., para desarrollar sus tareas específicas de prevención e investigación de la delincuencia. 

2.- No hay, como se ha dicho, una derogación expresa del RD 311/88 (posterior, se recuerda, al RD 1781/84 y 1484/87 citados), en este punto, tratándose además de la normativa general, con modificaciones posteriores, de carácter retributivo. 

3.- Cierto es que, tras el RD 311/88, no se ha desarrollado la allí denominada "indemnización por vestuario", que se prevé conforme a sus normas específicas en cuanto a sus condiciones y cuantías, pero tal ausencia de desarrollo no necesariamente ha de implicar (no tiene que significar) su derogación por una normativa posterior de rango inferior, de desarrollo además de las disposiciones del citado y precedente Reglamento General del Cuerpo en materia de uniformidad (no en materia retributiva). 

4.- En estos términos no parece razonable, ni adecuado a Derecho, en definitiva, entender que, existiendo destinos y/o servicios a prestar obligadamente de paisano (que son además todos los que no estén expresamente previstos como servicios y/o destinos de uniforme), los funcionarios policiales que no deban llevar uniforme no tengan que tener ninguna compensación económica por ello, si han de llevar ropa adecuada al servicio a prestar, siendo así que los demás tienen por completo sufragados los gastos de uniforme, al ser a cargo del erario público. 

5.- Ello supone, desde luego, además, una discriminación prohibida por nuestro ordenamiento jurídico (Art. 14 de la CE), que resulta no justificada e irrazonable, toda vez que: 

a) La antigua ayuda económica por vestuario se concedía indiscriminadamente, hubieren o no de vestir uniforme. 

b) Hay exigencias de determinado o cierto tipo de vestuario en determinados servicios y destinos de prestación fuera del lugar de las dependencia oficiales de la D.G. de Policía (Comisarías etc...), en función de los cometidos a realizar. 

c) La incorrección en el vestuario, en general, se contempla aquí como infracción disciplinaria, según ya vimos anteriormente. 

d) No hay, se reitera, una derogación expresa del art. 5 del RD 311/88, percibiéndose ayudas por vestuario, desarrolladas por OM 23/10/84, hasta el desarrollo del RD 1484/87 citado por OOMM 6-3-89 y 30-11-90, que, se repite, se limitan a regular los diversos componentes del citado uniforme reglamentario en sus distintas modalidades. 

e) La inexistencia de ayudas (o indemnizaciones) por vestuario se razona por la adquisición con cargo al Estado del uniforme reglamentario, pero ello olvida a los que prestan sus servicios de paisano, que, sin razón lógica, se ven privados de cualquier ayuda por ello. 

2º) Tratándose de servicios y destinos en que puedan desarrollar las tareas vestidos de forma usual u ordinaria, valdría el argumento de la Abogacía del Estado de que, de aceptarse la tesis actora, había que abonar indemnización por vestuario a todos los funcionarios (también a todos los trabajadores en general, en cuanto sufraguen a su costa la ropa usual de su propiedad, que visten durante su horario de trabajo), pero tal aserto no es aquí cierto, en buena medida o en ciertos o muchos servicios o cometidos, en base a las funciones específicas de la institución policial. 

3º) Ante la falta de desarrollo normativo de la materia y ante la imposibilidad o al menos suma dificultad de aplicar las cuantías de las antiguas ayudas por vestuario, dado lo dispuesto en el citado artículo 7 del RD 311/88 (absorción de la totalidad de las retribuciones del sistema anterior por el sistema retributivo previsto en dicho RD, incluidas sus disposiciones complementarias), debe limitarse aquí la parte dispositiva de esta sentencia a sentar o establecer el derecho en los términos vistos (derecho a las indemnizaciones por vestuario, para personal que presta servicios o destinos en que haya que utilizar vestuario de paisano adecuado a la índole del servicio policial a prestar), dado que corresponde a la Administración, y no por supuesto a los Tribunales de Justicia, normar reglamentariamente en la materia, desarrollando con ello, tal cual ocurría anteriormente (OM 23-10-84, citada), la previsión de normas específicas en materia de indemnizaciones por vestuario. 

No resulta adecuado, ni viable, establecer la cuantía de las indemnizaciones de ayudas por remisión al valor del uniforme reglamentario, porque ambas magnitudes o términos de comparación no son parangonables o equiparables, dado lo expuesto". 

4º) Estos razonamientos no han resultado desvirtuados por la nueva normativa que regula el régimen retributivo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, que sigue recogiendo dentro de las otras retribuciones e indemnizaciones al personal incluido en el ámbito de aplicación de dicho Real Decreto las indemnizaciones que percibirán los funcionarios "cuando así proceda" "correspondientes" por razón de, entre otras, vestuario, de acuerdo con las condiciones y cuantías fijadas en sus respectivas normas específicas ( art. 5º), y desconociendo que la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, atribuye a los miembros del dichas Fuerzas y Cuerpos "entre otras funciones" la de velar por la protección y seguridad de altas personalidades, pero que éstas no son las únicas funciones o actividades que exijan a los funcionarios del CNP no vestir de uniforme. En definitiva, la falta de desarrollo reglamentario que se circunscribe a aquellos que realizan las funciones denominadas comúnmente como de "escoltas" no puede ser razón suficiente para privar a los miembros del CNP de dichas indemnizaciones, tal se razonaba suficientemente en las Sentencias citadas. 

Por lo demás, las alegaciones del Abogado del Estado relativas a que de seguirse con este criterio la Administración se vería obligada a pagar una indemnización por vestuario a todos sus funcionarios no solo no son de recibo sino que desconocen las concretas funciones de la policía nacional, cuando desempeñan determinadas funciones operativas, de investigación, etc., y el mayor riesgo (además del superior riesgo de sufrir deterioro) que comporta el uso habitual de su vestuario. 

5º) Teniendo en cuenta la prueba practicada, procede la estimación de la presente demanda y en consecuencia reconocer el derecho solicitado desde el 1 de julio de 2016 hasta el 4 de octubre de 2018, en virtud de lo que consta en su expediente en los términos del oficio que obra al expediente remitido, más los intereses legales que correspondan desde la fecha de presentación de la reclamación en vía administrativa.

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