La administración tributaria no puede ejecutar el acto administrativo cuando el particular formula solicitud cautelar junto con la demanda en vía contencioso-administrativa, y hasta que se resuelva expresamente en sede judicial.

 

A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 2ª, de 19 de noviembre de 2020, nº 1551/2020, rec. 6226/2018, declara que la Administración tributaria no puede ejecutar el acto administrativo cuando el particular formula solicitud cautelar junto con la demanda en vía contencioso-administrativa, y hasta que se resuelva expresamente. 

Basta la noticia de la existencia del proceso, dentro de ese lapso temporal, para que necesariamente deba postergarse la ejecución de la multa, sin que en el intervalo que media entre la notificación de la resolución del TEAC y la de la Sala juzgadora del auto denegatorio de la suspensión quepa la ejecución, la apertura de la vía de apremio ni el curso del periodo voluntario que no se especifica debidamente. 

El Tribunal Supremo establece que la suspensión fue solicitada en período ejecutivo por el mero incumplimiento de un requisito formal, de carácter informativo, sin atender a la noticia cierta que de la existencia del proceso judicial y de la petición de suspensión (factores que impedían todo intento de ejecución que invadiese las competencias judiciales a que ya estaba sometido el acto administrativo impugnado). 

B) REGULACION LEGAL: Los párrafos, 1, 2 y 9 del artículo 233 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, regula la suspensión de la ejecución del acto impugnado en vía económico-administrativa.

“1. La ejecución del acto impugnado quedará suspendida automáticamente a instancia del interesado si se garantiza el importe de dicho acto, los intereses de demora que genere la suspensión y los recargos que procederían en caso de ejecución de la garantía, en los términos que se establezcan reglamentariamente. 

Si la impugnación afectase a una sanción tributaria, la ejecución de la misma quedará suspendida automáticamente sin necesidad de aportar garantías de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 212 de esta ley. 

2. Las garantías necesarias para obtener la suspensión automática a la que se refiere el apartado anterior serán exclusivamente las siguientes: 

a) Depósito de dinero o valores públicos.

b) Aval o fianza de carácter solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía recíproca o certificado de seguro de caución.

c) Fianza personal y solidaria de otros contribuyentes de reconocida solvencia para los supuestos que se establezcan en la normativa tributaria. 

9. Se mantendrá la suspensión producida en vía administrativa cuando el interesado comunique a la Administración tributaria en el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo que ha interpuesto dicho recurso y ha solicitado la suspensión en el mismo. 

Dicha suspensión continuará, siempre que la garantía que se hubiese aportado en vía administrativa conserve su vigencia y eficacia, hasta que el órgano judicial adopte la decisión que corresponda en relación con la suspensión solicitada. 

Tratándose de sanciones, la suspensión se mantendrá, en los términos previstos en el párrafo anterior y sin necesidad de prestar garantía, hasta que se adopte la decisión judicial”. 

C) OBJETO DE LA LITIS: "Determinar si la comunicación por el interesado a la Administración tributaria que le exigía el artículo 233.8 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en la redacción aplicable ratione temporis [que le exige el vigente artículo 233.9 de dicha ley], puede entenderse analógicamente cumplimentada, en una interpretación teleológica o finalista de ese precepto, y mantener de este modo la suspensión de la ejecutividad de la sanción tributaria producida en la vía administrativa hasta que el órgano judicial adopte la decisión que corresponda, con el traslado al representante procesal de la Administración tributaria de la solicitud de medida cautelar de suspensión dentro del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo".

Es sabido que la sentencia Sentencia del Tribunal Constitucional nº 78/1996, ha sentado tempranamente que si la administración ejecuta el acto de cuya suspensión cautelar está pendiente el particular, pierde todo sentido esta tutela judicial de urgencia. Por eso, debía abstenerse de dar pasos ejecutivos y ejecutorios hasta que el Juzgado o Sala resolviese la petición de suspensión cautelar (aspecto que abordé en post anterior).

El propio Tribunal Supremo acogía con claridad meridiana las razones de esta doctrina en la sentencia de 28 de abril de 2014 (rec.4900/2011):

«Por ello, el control judicial de la actividad administrativa que proclama el artículo 106.1 de la Constitución y la tutela cautelar, que se integra en la garantía para obtener la protección jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos, consagrada en el artículo 24.1 del texto fundamental, resultarían burlados si la Administración pudiera adoptar acuerdos de ejecución de un acto cuya suspensión cautelar ha sido interesada sin antes pronunciarse sobre la misma» (…).

D) CRITERIO DEL TRIBUNAL SUPREMO: Remisión íntegra a la sentencia de esta Sala y Sección núm. 1307/2020, de 15 de octubre (recurso de casación núm. 315/2018).

1º) En la sentencia del TS de 15 de octubre de 2020, se ha abordado un supuesto idéntico al que aquí nos ocupa, que consiste simplemente -tal y como nos indica el auto de admisión- en la interpretación del actual artículo 233.9 de la Ley General Tributaria (artículo 233.8, en la redacción aplicable al caso), concretamente si la continuación en sede judicial de la suspensión producida en vía administrativa, que en dicho precepto se condiciona a la comunicación a la Administración tributaria de la interposición del recurso y de la petición de suspensión, puede entenderse producida también con el traslado de esos actos procesales al representante de la Administración tributaria en el proceso. 

Ya hemos visto que la Agencia Tributaria, el TEAC y la Audiencia Nacional niegan todo valor equivalente a ese traslado, mientras que el mismo es defendido por el recurrente que entiende, muy sintéticamente, que cuando al abogado del Estado se le da traslado de un escrito procesal de la parte contraria -en el caso, de una solicitud de suspensión formulada en otrosí de un escrito de interposición de un recurso contencioso-administrativo- "debe entenderse que se le está dando a la parte que representa, esto es, a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, al sustituirla o hacer sus veces, al actuar en su nombre, pues en eso consiste precisamente la acción de representar". 

2º) En la sentencia del TS de 15 de octubre de 2020, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha coincidido con el demandante, en una interpretación finalista del precepto aplicable, afirmando resumidamente lo siguiente: 

"(...) Partiendo de que la carga del artículo 233.8 LGT tiene una doble finalidad, la de preservar el derecho del interesado frente a ejecuciones precipitadas o al descuido ; y la de asegurar, institucionalmente, la efectividad de la tutela cautelar efectiva ( art. 24.1 CE) mientras ésta sigue su curso hasta la decisión que proceda, en el ámbito del control jurisdiccional de la Administración (art. 106 CE), el único sentido que puede dársele al precepto de cuya exégesis se trata es el de facilitar una imprescindible información a la Administración para que obre consecuentemente. 

Por tal razón, carece de sentido que se pueda invocar la ignorancia cuando consta, con fehaciencia, que aquélla, parte en una pieza cautelar, ha conocido o podido conocer ambos datos necesarios, el ejercicio de la acción judicial de nulidad frente al acto y la pretensión cautelar. Tal conocimiento deriva, a partir de los hechos probados, del traslado efectuado al Abogado del Estado de la solicitud de suspensión de la sanción para que efectuara alegaciones de oposición o refutación, momento a partir del cual no cabe suponer que se desconocen tales esenciales datos que no provenga, en caso de darse, de causa imputable a la propia Administración. 

(...) Sin necesidad de adentrarnos en el estatuto y régimen jurídico de la Abogacía del Estado como representante legal de la Administración, a que dedica buena parte de su escrito de oposición la parte recurrida, es evidente que el conocimiento procesal de una situación jurídica dada por parte de quien no sólo defiende sino representa -por ley- a aquélla equivale, sin más, al conocimiento o noticia de los datos necesarios por su representada. De no ser así, sería completamente privilegiado, sin justificación alguna, el régimen de los deberes de postulación de la Administración autora del acto respecto de los que se imponen a los demás representantes en el proceso -sean letrados de entidades públicas, sean profesionales de la procura-, con evidente quebranto, por lo demás, del principio de buena Administración, que no podría justificar, en una Administración regida por el principio de personalidad jurídica única, esa especie de derecho a ignorar lo que por fuerza debe saberse. 

(...) De tales circunstancias deriva que la dación de cuenta al TEAC que el Abogado del Estado actuante efectuó en aquella pieza de suspensión fue puntual y exhaustiva, como era deber legal inexcusable suyo, de suerte que no cabe pretextar que no se sabe nada sobre el desarrollo de un proceso en el que es parte para zafarse del deber de abstenerse de ejecutar la multa y, consecuentemente, del de esperar a la decisión final del incidente cautelar. 

(...) Siendo ello así, nos parece desacertada la expresión de la sentencia de instancia en el sentido de que "[...] no existe norma alguna que obligue el representante de la Abogacía del Estado, en un procedimiento ordinario, del que dimana un incidente cautelar , a efectuar dicha comunicación al órgano de recaudación de la AEAT [...]" , que sólo cabe considerar admisible, a lo sumo, si se interpreta en el sentido de que no es obligado que la comunicación se dirija al órgano concreto y determinado, atendida la unidad de la Administración del Estado, lo que en modo alguno cambiaría las cosas. 

(...) De tal conocimiento, que cabe presumir por el hecho de la comunicación recibida oficialmente por el Abogado del Estado dándole traslado de la petición de suspensión articulada en el escrito de interposición del recurso, deriva como consecuencia necesaria la inviabilidad de toda ejecución alguna hasta tanto no se resolviera judicialmente la pieza cautelar. 

De hecho, el artículo 233.8 LGT no impone plazo alguno al demandante salvo el de dos meses, por su alusión implícita al artículo 46 LJCA, siendo así que el traslado al Abogado del Estado se efectuó antes de que expirase dicho plazo. Así las cosas, basta la noticia de la existencia del proceso, dentro de ese lapso temporal, para que necesariamente deba postergarse la ejecución de la multa, sin que en el intervalo que media entre la notificación de la resolución del TEAC y la de la Sala juzgadora del auto denegatorio de la suspensión quepa la ejecución, la apertura de la vía de apremio ni el curso del periodo voluntario que no se especifica debidamente, pues el artículo 233.8 LGT, dados sus términos, y la comunicación en la resolución del TEAC de los plazos de ingreso de diversos apartados del artículo 62 LGT parecen contradictorios o, cuando menos, informativamente inservibles para su destinatario, que es razonable pensar que no sepa a qué atenerse. 

Desde luego, el supuesto periodo voluntario, de comenzar el 5 de diciembre de 2012 con la notificación al recurrente del auto judicial que puso fin al incidente cautelar a la medida, no se habría agotado, con toda claridad y evidencia, el 14 de diciembre siguiente, día en que se satisfizo el importe de la sanción de multa. Siendo ello así, no era procedente la vía de apremio, no sólo por la inexistencia de causa para ello, sino porque sería tanto como abrir un procedimiento encaminado a la ejecución de un acto de contenido económico, para cobrar el importe de una deuda ya abonada por el obligado a ello. 

E) CONTESTACIÓN A LA CUESTIÓN PLANTEADA EN EL AUTO DE ADMISIÓN. Estamos ya en condiciones de contestar a la cuestión suscitada en el auto de admisión. Y lo haremos en los mismos términos que expresamos en la sentencia de esta Sala y Sección nº 1307/2020, de 15 de octubre, dictada en el recurso de casación núm. 315/2018, esto es: 

1º) El artículo 233.8 LGT (en la actualidad artículo 233.9 de la LGT) constituye una carga para el litigante que debe satisfacer para obtener la seguridad de que no se va a ejecutar el concreto acto administrativo ya impugnado ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. 

2º) La carga que establece ese precepto tiene la finalidad de poner en conocimiento la existencia de un proceso judicial en que se ha pedido, en el primer escrito procesal, la suspensión del acto administrativo en él impugnado, con el objetivo de impedir que, entre tanto se sustancia y resuelve el incidente cautelar, pueda ejecutarse el acto antes de adoptarse la decisión judicial. 

3º) Por el contrario, la exigencia del artículo 233.8 LGT no constituye un requisito solemne, material o sustantivo sine qua non para paralizar la ejecución, de suerte que su omisión o su cumplimiento tardío conlleve la consecuencia automática de que la Administración recupere la posibilidad de ejecución y, en caso de deudas de contenido económico, su apremio. 

4º) Cuando la Administración conoce o puede conocer, a través de su representante procesal -el Abogado del Estado, en el caso presente-, ambos datos, esto es, la existencia de un proceso y la petición en él de la suspensión del acto no cabe pretextar ignorancia de tales circunstancias para anudar a la sola inobservancia del artículo 233.8 LGT la apertura del periodo voluntario, aun cuando se mantenga sub iudice la decisión cautelar sobre lo pedido. 

5º) Ese conocimiento de la Administración se presume cuando conste el conocimiento de las vicisitudes del proceso y la pieza cautelar, mediante actos de comunicación realizados en legal forma, bajo fe pública judicial, por parte del Abogado del Estado, como representante en juicio de aquélla. 

6º) En tales circunstancias, el periodo voluntario (artículo 62 LGT), sin examinar ahora, por ser cuestión ajena al proceso, si tal precepto es aplicable a deudas distintas a las estrictamente tributarias que se determinan mediante autoliquidación o liquidación, según los casos -mecánica a la que es extraño el ejercicio de la potestad sancionadora- da comienzo con la notificación del auto judicial que pone término al incidente cautelar, siempre que el sentido de la decisión no impida tal ejecución. 

7º) La sanción tributaria -o cualquier otra clase de deuda- satisfecha dentro del periodo abierto a partir de ese momento procesal, impide la apertura del procedimiento de recaudación y, evidentemente, la providencia de apremio y la condigna imposición de un recargo. Ello es así, además, pues si uno de los motivos de impugnación tasada frente a tal providencia (art. 167.3.a) LGT) es la extinción total de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago, con más razón aún será improcedente dictarla cuando se conoce la realidad del pago efectuado por el obligado a ello". 

F) CONCLUSION: Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso. El resultado de este recurso de casación, aplicada la doctrina establecida al caso presente, es que es la sentencia impugnada debe ser casada, ya que respalda que la suspensión fue solicitada en período ejecutivo por el mero incumplimiento de un requisito formal, de carácter informativo, sin atender a la noticia cierta que de la existencia del proceso y de la petición de suspensión -factores que impedían todo intento de ejecución que invadiese las competencias judiciales a que ya estaba sometido el acto impugnado- tuviera la Administración a través de la dación de cuenta de su representante legal, en virtud del cumplimiento de sus deberes procesales y también estatutarios. 

En este caso, debido a tal conocimiento, que debe presumirse a partir de la constancia de actuaciones de notificación o traslado amparadas en la fe pública judicial, la ejecución era improcedente hasta que la Sala que enjuiciaba la sanción no se pronunció sobre la solicitud de suspensión, siendo así que el período ejecutivo no ha sido iniciado en el supuesto que nos ocupa. 

Quiere ello decir, por tanto, que la suspensión -en contra de lo señalado por la Delegación Central de Grandes Contribuyentes en su resolución estimatoria del recurso de reposición de 29 de septiembre de 2014- "no consta solicitada en período ejecutivo de ingreso", sino que, por el contrario, ha de reputarse que se mantuvo durante la tramitación del proceso judicial en los términos previstos en el artículo 233.8 de la Ley General Tributaria, lo cual solo tendrá efectos en el caso -pues la providencia fue dejada sin efecto al dictarse el auto de suspensión por la Sala competente- en cuanto a los intereses y recargos que correspondan (circunstancia esta que no es más que la consecuencia de nuestra interpretación del precepto aplicable, y no -como señala la representante de la Administración- un efecto anudado "al incumplimiento solo imputable a la parte recurrente").

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