La
sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Burgos, sec. 2ª, de 12 de diciembre de 2025, nº 219/2025, rec.
68/2025, determina que
la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer del
recurso relativo a la expedición de la certificación acreditativa del acto
presunto por silencio administrativo positivo, revocando la decisión previa que
atribuía competencia a la jurisdicción social.
El
TSJ estima la apelación interpuesta, pues en cuanto al contenido del
certificado acreditativo del silencio, la cuestión de si el certificado debe
acreditar haberse producido un silencio administrativo positivo, como pretende
el apelante, por concurrir los presupuestos para ello es una cuestión cuyo
conocimiento está atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa, ya
que se establece una norma general de silencio administrativo positivo para los
procedimientos iniciados por solicitud del interesado cuando la Administración
rebasa el plazo para resolver sin haber dictado resolución expresa y el ahora
apelado deduce una pretensión de plena jurisdicción, pero que comprende la
pretensión de anulación de una actuación administrativa impugnada, lo que ya
determina la competencia de esta jurisdicción para el conocimiento del asunto.
A)
Introducción.
Un
trabajador solicitó al Ayuntamiento de Golmayo la expedición de una
certificación acreditativa del acto presunto generado por silencio
administrativo positivo para reconocer su derecho a la reincorporación a un
puesto compatible con su incapacidad total, así como la regularización de su
situación laboral y económica, tras la declaración de incapacidad permanente
total por parte del INSS.
¿Es
competente la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer del recurso
contra la desestimación por silencio administrativo en la solicitud de
certificación del acto presunto relacionada con la reincorporación laboral de
un trabajador con incapacidad permanente total, o corresponde a la jurisdicción
social?.
Se
determina que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para
conocer del recurso relativo a la expedición de la certificación acreditativa
del acto presunto por silencio administrativo positivo, revocando la decisión
previa que atribuía competencia a la jurisdicción social.
La
competencia se fundamenta en el artículo 4.1 de la Ley 29/1998, que atribuye a
la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de cuestiones
prejudiciales e incidentales relacionadas con recursos
contencioso-administrativos, y en el artículo 24 de la Ley 39/2015, que regula
el silencio administrativo y la expedición de certificados acreditativos,
estableciendo que la determinación del sentido del silencio administrativo es
una cuestión de derecho administrativo que corresponde a esta jurisdicción.
B)
Antecedentes de interés y motivación de la resolución apelada.
Es
necesario enumerar, con carácter previo al análisis de los motivos de
impugnación de la sentencia apelada planteados por el recurrente, los
siguientes antecedentes para una mejor comprensión de las cuestiones debatidas:
1º
El auto apelado, como se ha dicho, acuerda declarar la falta de jurisdicción
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer del presente
recurso contencioso-administrativo, y ello, por considerar que el conocimiento
del asunto corresponde a la jurisdicción social.
2º
La actuación administrativa impugnada es la desestimación por silencio
administrativo de la emisión de una certificación de acto presunto.
En
concreto, la solicitud presentada ante el Ayuntamiento de Golmayo, por el ahora
apelante, es del siguiente tenor literal: Que, por haberse producido la
estimación a la incorporación a un puesto de trabajo del firmante en el
Ayuntamiento de Golmayo que no sea incompatible con las dolencias determinantes
de la declaración de incapacidad total, por silencio administrativo positivo,
se proceda dentro del plazo de 15 días a dictar por el órgano competente la
correspondiente certificación del acto presunto, dando además ejecución a la
incorporación que en tal certificación se ha de reconocer y a hacer las
regularizaciones que a cargo de ese Ayuntamiento proceda frente a la TGSS por
haber estado suspendido mi contrato de trabajo desde la declaración de incapacidad
total hasta mi incorporación al trabajo, así como a resarcir al dicente por las
diferencias entre lo que habría percibido de haber sido incorporado en fecha 27
de mayo de 2025 y la pensión percibida por la incapacidad total, junto con los
intereses del artículo 29 del ET.
3º
En el suplico de la demanda se solicita que se dicte Sentencia por la que,
estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anule el acto
administrativo presunto de desestimación de la entrega de la certificación del
acto presunto que se instó por medio de nuestro escrito de fecha 09/07/2025 y
declare el derecho de mi mandante a que se le expida una certificación
acreditativa de haberse producido por silencio administrativo positivo la
resolución municipal en virtud del cual (a) se reconozca el derecho de mi
representado a ser reincorporado por el Ayuntamiento de Golmayo en un puesto de
trabajo no incompatible con las dolencias determinantes de su incapacidad
total, (b) asumiendo el Ayuntamiento los pagos con origen en la regularización
de su situación en la TGSS porque se debe entender que su relación laboral
estaba suspendida desde la declaración de incapacidad hasta la efectiva
reincorporación (c) resarciendo el Ayuntamiento a mi mandante por las
diferencias entre lo que habría percibido si tal Ayuntamiento le hubiera
reincorporado en fecha 27 de mayo de 2025 y la pensión percibida por la
incapacidad total, más sus intereses legales correspondientes.
En
fundamentación de la pretensión se alega que la solicitud presentada ante el
Ayuntamiento de Golmayo se ha estimado por silencio administrativo positivo
porque no existe norma con rango de ley que proclame que el sentido del
silencio administrativo debe ser negativo en el caso de solicitudes como la
deducida.
4º
De la fundamentación jurídica de la resolución apelada, resulta que la falta de
jurisdicción del orden contencioso-administrativo para conocer del asunto se
aprecia en base a la siguiente fundamentación: existe una relación laboral
entre el demandante y el Ayuntamiento demandado ya que el demandante es
personal laboral de este último. Por tanto, como norma general, resulta
aplicable la doctrina sentada con carácter general por la Sala Tercera del
Tribunal Supremo (STS 10 de octubre de 2011, Rec. 2345/2009), en el sentido que
debe conocer la jurisdicción social de los actos adoptados por la
Administración en su condición de empresario. En este sentido, conforme al
artículo 2 a) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la
jurisdicción social su conocimiento viene atribuido a dicha jurisdicción. II)
La parte actora viene a reconocer en su escrito de alegaciones que el efecto
positivo de dicho silencio podría tener alcance en materia laboral, pero basa
la competencia de este orden contencioso-administrativo en el hecho de que se
solicita la nulidad de un acto administrativo presunto de desestimación de
entrega de la certificación, a su vez de otro acto presunto que es el no
reconocimiento de reincorporación del recurrente, ello en virtud del artículo
24 de la LPAC. Sin embargo, no se puede confundir el recurso frente a la
inactividad de la Administración, como podría ser el dirigido frente a la falta
de expedición de la certificación con el recurso frente al silencio que es un
verdadero acto (presunto) administrativo Así, en este caso, el Ayuntamiento no
tiene la obligación legal de emitir una certificación, pero sí de resolver
sobre la cuestión planteada por el recurrente por lo que, no habiéndolo hecho
en el plazo establecido, el recurrente está legitimado para recurrir ese acto
presunto que es el verdadero objeto de este procedimiento. Por ello, tanto si
se entiende la inadmisibilidad del recurso contra la inactividad, como la falta
de jurisdicción en el presente procedimiento por corresponder los hechos
relativos a la reincorporación al puesto de trabajo, regularización de las
cuotas de la seguridad social y las diferencias salariales a la jurisdicción
social, los efectos son los mismos, el archivo de las actuaciones. Es por ello
por lo que se entiende que este Juzgado carece de jurisdicción para conocer del
presente procedimiento.
C)
Sobre la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, los actos
administrativos susceptibles de impugnación y las pretensiones.
El artículo 51 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece:
1. El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto: a) La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.
El artículo 1 de la Ley 29/1998 establece: 1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
El artículo 4 de la misma Ley 29/1998 establece:
1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. 2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.
El artículo 25 de la Ley 29/1998 establece:
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
El artículo 31 de la Ley 29/1998 establece:
1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el capítulo precedente. 2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.
Dice la STS nº 1572/2023, de 27 de noviembre de 2023 (Rec. 799/2022):
"...el art. 31 LJCA permite acumular en un mismo recurso, además de una pretensión meramente anulatoria del acto administrativo impugnado una pretensión de plena jurisdicción, entre las que se incluyen las peticiones de condena al restablecimiento de la situación jurídica vulnerada ordenando la devolución de las cantidades que en virtud del acto administrativo se vio obligado a reintegrar. Y el órgano está obligado a resolver ambas pretensiones (apartados a) y b) del art. 71.1 LJCA). El restablecimiento de la situación jurídica vulnerada esta anudada a la pretensión principal de anulación del acto impugnado, de modo que declarada la nulidad del acto, el órgano jurisdiccional está obligado a resolver el resto de las pretensiones vinculadas a ella."
D)
Sobre la pretensión deducida por el apelante.
En
el suplico de la demanda, como se ha dicho, se solicita: 1) que se anule el
acto administrativo presunto de desestimación de la entrega de la certificación
del acto presunto que se instó por medio del escrito presentado el día 9 de
julio de 2025; 2) que se declare el derecho del demandante a que se le expida
una certificación acreditativa de haberse producido por silencio administrativo
positivo la resolución municipal en virtud de la cual ....
Es
decir, el ahora apelado deduce una pretensión de plena jurisdicción, pero que
comprende la pretensión de anulación de una actuación administrativa impugnada,
lo que ya determina la competencia de esta jurisdicción para el conocimiento
del asunto.
Por
otra parte, en la demanda se dice que la pretensión ha de ser resuelta por el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo porque se circunscribe a la
cuestión de si procede la entrega del certificado del acto presunto que exige
también el previo análisis de si en este caso el sentido del silencio
administrativo es el positivo.
El artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece:
1. La
Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en
todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los
casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto
del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la
circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos
producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación a que se
refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por
pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de
derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o
comunicación a la Administración.
El
artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece: Silencio
administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. ... 4.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán
hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o
jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento
del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa
sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por
el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire
el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior,
el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo
indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición
tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para resolver.
En
cuanto al contenido del certificado acreditativo del silencio, la cuestión de
si el certificado debe acreditar haberse producido un silencio administrativo
positivo, como pretende el apelante, por concurrir los presupuestos para ello (artículo
24.1 de la Ley 39/2015, antes citada) es una cuestión cuyo conocimiento está
atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa (es una cuestión de
derecho administrativo). Así, cabe citar la STS nº 1259/2025 de 8 de otubre de
2025 (Rec. 1383/2024), en la que se dice: "De manera que establece una
norma general de silencio administrativo positivo para los procedimientos
iniciados por solicitud del interesado cuando la Administración rebasa el plazo
para resolver sin haber dictado resolución expresa. Ahora bien, se contienen, en
el mismo artículo 24.1, varias excepciones,
....".
En
consecuencia, estando atribuido el conocimiento del asunto a esta jurisdicción
contencioso-administrativa, el recurso de apelación debe encontrar favorable
acogida y en consecuencia debe: 1) revocarse el auto apelado; 2) darse trámite
al recurso contencioso-administrativo.
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