La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Supremo, sec. 5ª, de 13 de enero de 2026,
nº 8/2026, rec. 4584/2023, fija como doctrina jurisprudencial que en los recursos
contencioso-administrativos instados por la vía de la inactividad de la administración
por no cumplir el acto firme cuya ejecución se reclama como materia atribuida
al orden jurisdiccional contencioso administrativo, referidos al derecho de
reversión, el órgano jurisdiccional debe comprobar, en primer lugar, si se dan
o no los presupuestos básicos que condicionan la viabilidad de este
procedimiento de naturaleza singular, esto es, si existe o no un acto
administrativo firme, ya sea expreso o ganado por silencio positivo, que
reconozca el derecho de reversión.
En el caso de que se
constate la concurrencia de ese presupuesto, si se solicita la ejecución de ese
acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, la falta de respuesta a
esa solicitud por parte de la Administración puede ser considerada inactividad
a estos efectos.
En este caso, no
apreciándose la existencia de un acto firme de reconocimiento del derecho de
reversión, resultaría completamente improcedente acoger la solicitud de
ejecución de un acto firme que no se ha producido.
A) Introducción.
1º) Es sabido que una de
las grandes conquistas de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa de 1998 fue abrir el cauce autónomo impugnatorio de
la inactividad de la administración cuando no ejecutaba los actos firmes que
favorecían al particular.
Se trata del venturoso
art. 29.2 LJCA: «2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán
los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un
mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo,
que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78».
La primera apertura de
tal cauce vino dada por el reconocimiento jurisprudencial de poder solicitar la
ejecución no solo de actos expresos como de actos presuntos.
Ahora, nos encontramos
con la sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 13 de enero de 2026
(rec. 4584/2023) que aborda los requisitos para que sea admitida y prospere la
pretensión de condena por la inactividad de acto presunto obtenido por silencio
positivo.
2º) Una persona solicitó la
reversión de terrenos sobrantes de fincas expropiadas, la Administración
respondió reiteradamente denegando la solicitud por tratarse de bienes de
dominio público afectados a la Defensa Nacional, y la persona interpuso recurso
para ejecutar un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión obtenido
por silencio administrativo positivo.
¿Puede considerarse
inactividad administrativa a efectos del artículo 29.2 de la Ley 29/1998 la
falta de respuesta a una solicitud de ejecución de un derecho de reversión
obtenido por silencio administrativo positivo?.
El Tribunal Supremo
establece doctrina fijando que para aplicar el artículo 29.2 de la LJCA es
necesario comprobar la existencia de un acto administrativo firme, y en el caso
concreto no existió tal acto firme por silencio positivo, por lo que no procede
considerar inactividad ni ejecutar el derecho de reversión; se revoca la
sentencia anterior y se desestima el recurso.
Se fundamenta en la
doctrina jurisprudencial que delimita el procedimiento del artículo 29.2 de la
LJCA como un control específico de la inactividad administrativa que exige la
existencia previa de un acto firme susceptible de ejecución, y en la interpretación
de la Ley de Expropiación Forzosa y la Ley 39/2015 sobre el silencio
administrativo, concluyendo que la reiterada denegación expresa de la
Administración excluye la existencia de silencio positivo y acto firme.
B) Objeto del recurso.
Se impugna en este
recurso la sentencia n.º 238/2023 dictada por la Sección Segunda de la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en
fecha 26 de abril de 2023, en los autos del recurso contencioso-administrativo
número 302/2022.
Esta sentencia, tras
rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía del Estado
-referidas a la existencia de cosa juzgada y a tener por objeto un acto no
recurrible- vino a estimar el recurso interpuesto por D. Francisco al amparo de
lo establecido en el artículo 29.2 de la LJCA, en solicitud de ejecución de
acto firme de reconocimiento del derecho de reversión sobre los sobrantes de
las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la propiedad n.º
15 de Madrid, y ordenó a la Administración demandada la incoación de expediente
administrativo para la fijación de indemnización sustitutoria por no ser
posible la reversión "in natura" conforme a lo previsto en los
artículos 112 y 113 de la Ley de Expropiación Forzosa.
En cuanto ahora
interesa, la Sala de instancia razona en su Fundamento Quinto de la siguiente
manera:
"QUINTO.- Una vez
rechazadas las causas de inadmisibilidad invocadas por la parte demandada,
procede que entremos a examinar el fondo de la cuestión controvertida.
Para abordar
adecuadamente la misma, debe partirse de la naturaleza del recurso
contencioso-administrativo que cabe interponer frente a la inactividad de la
Administración Pública en ejecutar actos administrativos firmes, para lo que
traemos a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo
de 29 de enero de 2018, rec. 543/2017, en cuyo FD 2º dice:
"(...) La
Exposición de Motivos de la Ley 209/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifica la introducción de un
procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la
Administración, en dar respuesta a una reivindicación «largamente reclamada en
la doctrina jurídica, que tiene precedentes en otras normativas europeas», con
la finalidad de «garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad»:
«[...] Largamente
reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la
inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos
europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la
correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la
adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde
no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un
instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones
administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos
judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no
prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una
decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos
precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales
de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso
estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se
refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para
su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar
estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los
concretos términos en que estén establecidas. El recurso
contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos
los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo
garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.».
El Tribunal Supremo ha
declarado, en las sentencias de 9 de julio de 2007 (RC 10775/2004 ) y de 20 de
julio de 2012 (RC 5336/2010 ), la naturaleza singular de este procedimiento
judicial, que resulte viable cuando se formulen pretensiones, al amparo del artículo
29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
tendentes a lograr la ejecución de actos firmes que la Administración Pública
no haya ejecutado.
En la sentencia del TS
de 23 de abril de 2008 (4942/2005) hemos delimitado el ámbito de aplicación
del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al
señalar que «el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley
Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la
Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y
su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o
condiciones», matizando, en este sentido, que «en los casos en que éstas
existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en
cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia
intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de
un acto de tales características».
La doctrina del
Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de
enero y 294/1994, de 7 de noviembre , que el derecho a la tutela judicial
efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos
de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los
recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión,
tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a
garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a
la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la
Constitución española.
En la sentencia del
Tribunal Constitucional 67/1984 se sostiene que «los privilegios que protegen a
la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir
lo mandado en los fallos judiciales, ni priva los Jueces y Tribunales de medios
eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a
cabo las actuaciones necesarias para ello».
Y, a continuación, el
Tribunal Constitucional expone las siguientes consideraciones:
«[...] Si así fuera, el
Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones
legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los
particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la
no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios
para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una
situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero
hecho de que no exista crédito presupuestos [STC 32/1982 , fundamento jurídico
3º ].».
Conforme a la doctrina
jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional reseñadas,
consideramos que el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo
29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene
como finalidad fiscalizar de un modo más eficaz, que por los cauces del
procedimiento ordinario, la inactividad ejecutiva de la Administración Pública.
Este procedimiento
judicial responde a los mandatos expresados en los artículos 24, 103 y 106 de
la Constitución española , en cuanto tiene por objeto garantizar el derecho a
la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración
Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.
En atención a lo
expuesto, y con base en la aplicación del principio pro actione, esta Sala
considera que no procedía negar el acceso al procedimiento jurisdiccional del
artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa a aquellos interesados afectados por la inactividad
ejecutiva de la Administración. La ley jurisdiccional reconoce la facultad de
instar una acción con la finalidad de que el juez o Tribunal
contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las
obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución.
Este precepto de la Ley
jurisdiccional habilita para formular la pretensión de que se condene a la
Administración Pública «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos
términos en que estén establecidas», conforme a lo dispuesto en el artículo 32.1
de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".
Pues bien, teniendo
presente, en primer lugar, que en el seno del presente recurso, por su propia
naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los
requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión,
por lo que, a los efectos resolutorios que aquí nos ocupa, debe considerarse
irrelevante la alegación del Abogado del Estado de que las fincas registrales
NUM000, NUM001 y NUM002 forman parte, en la actualidad, de los terrenos de la
Base Aérea de Cuatro Vientos, siendo ésta una propiedad demanial afecta a la
Defensa Nacional, no estando previsto la desafectación.
Dicho ello, tal como
hemos señalado en el fundamente jurídico precedente, ciertamente, en todo
proceso puede discutirse si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios
para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso.
Concretamente, en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA
puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera
que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda
pretenderse.
Pues bien, en el caso
que nos ocupa, el Abogado del Estado no cuestiona la aseveración del recurrente
de que la Administración no dio respuesta expresa, en el plazo legalmente
previsto, a la solicitud de reversión cursada por el recurrente, como tampoco cuestiona
el sentido positivo del silencio atribuido por el recurrente, ni la
imposibilidad de reversión "in natura" de la superficie objeto de
reversión (al encontrarse los sobrantes de las fincas expropiadas, según el
actor, edificadas y ocupadas por terceros), y teniendo en cuenta lo dispuesto
en el artículo 33.2 de la LJCA ("Los órganos del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones
formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la
oposición"), así como la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 3 de marzo de 2017, rec. 2702/2015, expresamente invocada por la
parte recurrente (según la cual, cuando no es posible la restitución "in
natura" resulta procedente "una indemnización que se fijará también
en vía administrativa, conforme a lo previsto en el ya citado art. 66.2 del
Reglamento de la LEF (no afectado, en este particular, por la reforma operada
por la Ley 38/99) que remite al art. 121.1 LEF -dentro del Capítulo "De la
indemnización por otros daños"-, que, a su vez, remite al procedimiento
previsto en el art. 120 y, éste "...a las normas que se señalan en los
preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles..."
, que son los artículos 112 y 113 LEF, que establecen un procedimiento de
fijación de la indemnización, que se inicia con el intento de convenio de la
Administración con el propietario y, en caso de no alcanzarse, las partes
habrán de remitir al Jurado Provincial de Expropiación sus tasaciones fundadas,
a fin de que éste resuelva"), procederá estimar íntegramente el presente
recurso".
C) Doctrina sobre la
cuestión de interés casacional suscitada.
Como antes hemos
anticipado el auto de admisión declaró que la cuestión que presentaba interés
casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso
consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el
derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de
ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración,
puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".
Antes de abordar esta
cuestión, conviene recordar que hemos dicho reiteradamente -por todas, baste
citar la reciente STS n.º 1.465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que
para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente
que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo
93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del
litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y
de las pretensiones ejercitadas por las partes.
Por eso, la cuestión de
interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias
concurrentes en el concreto caso examinado. Y en éste, la cuestión
controvertida entre las partes se concreta en determinar si, ante la solicitud
de reversión formulada por el Sr. Francisco, se produjo, o no, un silencio
positivo por parte de la Administración que dio lugar a un acto firme de
reconocimiento de un derecho de reversión sobre los terrenos sobrantes de una
previa expropiación; y si, a renglón seguido, la petición de ejecución de ese
supuesto acto firme de reconocimiento de ese derecho de reversión, no atendida
por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del
artículo 29.2 LJCA.
Para dar respuesta a la
cuestión así planteada, debemos partir de la naturaleza del procedimiento
previsto en el artículo 29.2 de la LJCA. Y podemos hacerlo invocando la
doctrina jurisprudencial citada por la propia Sala de instancia, contenida
principalmente en la STS n.º 111/2018, de 29 de enero (RC 543/2017) y las otras
sentencias mencionadas en aquélla, cuyo Fundamento Segundo -al que ahora nos
remitimos- ha sido transcrito en la sentencia impugnada.
De esa sentencia cabe
inferir con claridad que el procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA constituye
un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la
Administración cuya finalidad es asegurar el estricto cumplimiento de la
legalidad. Procedimiento que tiene una naturaleza singular y que tiene por
objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al
incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de
derechos que imponen obligaciones a ésta.
En este sentido, la ley
jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de
que el juez o tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a
cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución,
en los concretos términos en que aquéllas estén establecidas.
Ahora bien, en la
propia sentencia mencionada advertíamos sobre la incorrección de limitar las
posibilidades de defensa de la Administración en relación con la cuestión de
fondo so pretexto de la naturaleza singular de este procedimiento y la cognitio
limitada de éste, y lo hacíamos en los siguientes términos:
"(...) Ello no
obstante, consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de
instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de
la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy
limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que
«la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto
firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación
que no hayan sido aducidas en vía administrativa».
Cabe subrayar, al
respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional
Contencioso-Administrativa se tramita por los cauces del procedimiento
abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al
artículo 78 del citado texto legal.
Procede significar,
asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna
disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes
aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1
de la Ley jurisdiccional.
Ello determina que,
contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que
carece de base legal la limitación de las facultades de defensa de la
Administración demandada.
Consideramos que la
facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva»
tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que
garantiza el artículo 24.1 de la Constitución.
Por tanto, en el marco
de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las
alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran
justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada
en el proceso.
El principio de tutela
judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de
concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica
de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este
supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de
subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y
acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el
alcance revisor del proceso contencioso-administrativo que se corresponde con
el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de
la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún
caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal
contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de
defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y
equitativo (art. 6 CEDH ), aunque debe velar porque la intervención de las
partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso".
En consecuencia, a la
luz de esta doctrina jurisprudencial y de las peculiares circunstancias
concurrentes en este caso podemos dar respuesta a la cuestión de interés
casacional suscitada en los siguientes términos:
1) En los recursos
contencioso-administrativos instados por la vía del artículo 29.2 LJCA referidos
al derecho de reversión, el órgano jurisdiccional debe comprobar, en primer
lugar, si se dan o no los presupuestos básicos que condicionan la viabilidad de
este procedimiento de naturaleza singular, esto es, si existe o no un acto
administrativo firme (ya sea expreso o ganado por silencio positivo) que
reconozca el derecho de reversión.
2) En el caso de que se
constate la concurrencia de ese presupuesto, si se solicita la ejecución de ese
acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, la falta de respuesta a
esa solicitud por parte de la Administración puede ser considerada inactividad
a los efectos del artículo 29.2 LJCA.
D) Aplicación de la
doctrina al supuesto enjuiciado.
I. La aplicación de la
referida doctrina al caso examinado exige, ineludiblemente, tener en cuenta una
serie de antecedentes que aparecen documentados en las actuaciones. Son
-principalmente y sin perjuicio de otros relacionados con éstos- los siguientes:
(i) Por escrito
presentado el 7 de julio de 2021, D. Francisco solicitó la reversión de partes
sobrantes de expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 en
Cuatro Vientos, (que constan debidamente identificadas en las actuaciones),
acompañado un informe técnico en el que se determinaban las superficies
sobrantes y su ubicación sobre plano.
(ii) El 3 de septiembre
de 2021, el Sr. Francisco recibió contestación del Subdirector General de
Patrimonio del Ministerio de Defensa en los siguientes términos:
"Recibido a través
del INVIED, OA la solicitud de D. Francisco para la reversión de partes de FR
NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos (Madrid) se adjunta contestación por parte de
esta Subdirección General de Patrimonio con fecha 29 de marzo de 2021, la cual
fue notificada oficialmente".
(iii) El Sr. Francisco
presentó un nuevo escrito el 28 de septiembre de 2021 señalando:
«1º La solicitud a que
se refiere es de reversión de determinados terrenos, por lo que su tramitación
debe acomodarse a lo establecido en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación
Forzosa , y arts. 63 y 70 de su Reglamento.
2º La contestación de
29 de marzo de 2021 se refiere a una solicitud de documentación que se deniega,
pero no puede servir de contestación a una solicitud de reversión, que exige de
la tramitación de un procedimiento y de una resolución, bien sea de inadmisión,
de estimación o de desestimación.
3º Que, en
consecuencia, se está infringiendo el deber de resolver ( Art. 21.1 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre), previa la tramitación del procedimiento legalmente
pertinente.»
(iv) Este último
escrito fue contestado por el General Auditor Subdirector General de
Patrimonio, de 5 de octubre de 2021, del siguiente modo:
«En contestación a su
escrito con fecha 17 de septiembre de 2021, en relación a la reversión de
terrenos FR NUM000 y NUM001, en Cuatro Vientos (Madrid), se comunica que la
propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa
asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose
iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin
que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno
de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.
Asimismo, se adjunta
oficio, con fecha II de abril de 2019, en el que se informó sobre la
operatividad del Aeródromo Militar y por lo tanto actual afectación a la
defensa nacional.»
(v) En estas
circunstancias, el Sr. Francisco estimó que, habiendo transcurrido el plazo de
tres meses para resolver el procedimiento de reversión sin resolución expresa,
el silencio debía entenderse en sentido positivo, estando ante un verdadero
acto administrativo estimatorio de la reversión, procediendo su ejecución.
(vi) Por ello, mediante
escrito presentado el 24 de febrero de 2022, el Sr. Francisco solicitó la
ejecución del acto administrativo firme conseguido por silencio administrativo
habiendo transcurrido ya el plazo legal de un mes.
(vii) Ese escrito fue
respondido por la Subdirección General de Patrimonio el 9 de marzo de 2022 en
los siguientes términos:
«En contestación a su escrito con fecha 28 de febrero de 2022, solicitando la reversión de los sobrantes de la expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la Propiedad nº 15 de Madrid, se comunica que con fecha 5 de octubre de 2021, desde esta Subdirección General se informó que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.
Asimismo, se adjuntan oficios con fechas 11 de abril de 2019, 29 de marzo, 19 de julio y 5 de octubre de 2021, en los cuales se le informó sobre la operatividad del Aeródromo militar y su actual afectación a la Defensa Nacional, las cuales fueron notificadas oficialmente.»
II. Conforme a la
doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, lo primero que
debemos comprobar en este caso es si se produjo o no un acto firme de
reconocimiento del derecho de reversión, con la particularidad de que aquí se
afirma por el solicitante que dicho acto firme se obtuvo mediante silencio
administrativo positivo.
Veamos, pues, en primer
lugar, si se ha producido ese silencio administrativo, para después -en su
caso- analizar el sentido de ese silencio, por ser ésta otra cuestión sobre la
que las partes mantiene posturas discrepantes.
Pues bien, basta la
lectura de los antecedentes mencionados para concluir que, en este caso, no
concurría el primero de los presupuestos necesarios para poder acoger la
solicitud formulada por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.
Y es que no cabe
confundir conceptualmente la denegación reiterada de la solicitud de reversión
con el silencio de la Administración. Esto es, en este caso la solicitud ha
sido respondida reiteradamente por la Administración, aunque no en el sentido
esperado por el solicitante. Por ello, éste podría -eventualmente- haber
impugnado ese acto de voluntad denegatoria manifestado reiteradamente por la
Administración aduciendo los motivos que tuviere por convenientes (por ejemplo,
la ilegalidad de la negativa a incoar el procedimiento de reversión, o los
defectos atinentes a la regularidad del procedimiento seguido para dictar la
decisión denegatoria, o la incompetencia del órgano que adoptó esa decisión),
pero de lo que no cabe duda alguna es de que el solicitante conoció el
contenido de la decisión denegatoria y su motivación, con independencia de que
aquél y ésta fueran acertados o no.
A lo que aun cabría
añadir (a mayor abundamiento) que, cuando la Subdirección General de Patrimonio
dio respuesta el 5 de octubre de 2021 a la solicitud de reversión formulada el
7 de julio de 2021 por el Sr. Francisco, aún no había transcurrido el plazo de
tres meses para entender resuelto por silencio el procedimiento de reversión,
pese a lo alegado por el solicitante.
En consecuencia, no
apreciándose en este caso la concurrencia de silencio administrativo, huelga
analizar si ese silencio podía considerarse positivo, como pretende el Sr.
Francisco, o negativo, como defiende la Administración.
Y, a partir de aquí,
conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, no
apreciándose la existencia de un acto firme de reconocimiento del derecho de
reversión, resultaría completamente improcedente acoger la solicitud de
ejecución de un acto firme que no se ha producido.
III. La consecuencia de
todo ello es que procede estimar el recurso de casación interpuesto por la
Abogacía del Estado y casar la sentencia dictada por la Sala de instancia, en
la medida en que ésta no se ha ajustado a la doctrina que hemos establecido.
Esto es, la Sala de
Madrid, pese a reconocer que "en el seno del proceso sustentado en el
artículo 29.2 de la LJCA debe discutirse si se produjo o no el silencio
positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto
expreso cuya ejecución pueda pretenderse", no comprobó realmente si se
había producido o no ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión
ganado por silencio positivo, limitándose a dar por válida -invocando el
artículo 33.2 de la LJCA- la aseveración del solicitante de que la
Administración no había dado respuesta expresa a la solicitud de reversión en
el plazo legalmente previsto, consideración que, como hemos visto, no se ajusta
a lo sucedido en este caso.
Y, a este respecto, es
necesario e importante destacar que la viabilidad del procedimiento previsto en
el artículo 29.2 LJCA no debe quedar a la libre disposición de las partes, sino
que, en todo caso y con independencia de la actuación de éstas, corresponde al
órgano jurisdiccional velar porque se cumplan los requisitos y presupuestos
previstos en la ley para poder alcanzar la finalidad de este procedimiento
específico y de naturaleza singular que, mediante el control jurisdiccional de
la inactividad de la Administración, pretende asegurar el estricto cumplimiento
de la legalidad.
Por ello, debemos
concluir que, al omitir la Sala de instancia aquella comprobación y no
ajustarse a la doctrina expresada en el Fundamento anterior, no bastaba la
invocación del artículo 33.2 LJCA para poder acoger el recurso del Sr.
Francisco.
Por tanto, procede
revocar y casar la sentencia impugnada, y desestimar el recurso
contencioso-administrativo instado por el Sr. Francisco al amparo del artículo
29.2 LJCA.
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