La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña, Sec. 5ª, de 4 de febrero de 2026,
nº 332/2026, rec. 595/2024,
estima la apelación interpuesta, anulando la resolución administrativa
impugnada por no ser conforme a derecho y no estar suficientemente motivada y
no responder a la fundamentación solicitada por el recurrente, ordenando la
retroacción de actuaciones a fin de que, con el respeto a los trámites
procedimentales, se incluyan en el expediente todos los informes relativos a la
ampliación del cementerio municipal, se de vista y audiencia al interesado y se
dicte resolución resolviendo todas las cuestiones que se planteen, en especial
el relacionado con el derecho fundamental que justifica la petición, pues la resolución
administrativa se basa en un informe elaborado en materia urbanística, el cual,
a su vez, se remite a otro informe que no consta en las actuaciones del que
resultaría que en "una parte" de los terrenos sería imposible acceder
a lo peticionado por el recurrente.
No se han aportado tampoco informes
hidrológicos, ni informes técnicos de los que resulte la absoluta imposibilidad
de reservar, aunque sea también en régimen de concesión, una parte del terreno
de nueva ampliación a enterramientos de acuerdo con las costumbres de la
religión musulmana a fin de hacer efectivo el contenido del derecho a la
libertad religiosa, esto es el derecho de aquellos que profesan dicha fe a
"recibir sepultura digna, sin discriminación por motivos religiosos".
El Tribunal Superior de Justicia de
Catalunya estimad parcialmente el recurso del vecino de confesión musulmana y
nacionalidad española, que reclamaba poder ser enterrado según el rito islámico
en el cementerio municipal La sentencia, concluye que una negativa previa del
Ayuntamiento de Mollet “no se ajusta a Derecho” y no estuvo “suficientemente
motivada”, por lo que la anula y ordena al consistorio revisar el caso
incorporando todos los informes técnicos y valorando el derecho fundamental a
la libertad religiosa.
A) Introducción.
Una persona de nacionalidad española y
religión musulmana solicitó al Ayuntamiento de Mollet del Vallès que se
habilitara un espacio en el cementerio municipal para ser enterrado según el
rito musulmán, petición que fue denegada por razones técnicas y de salubridad
basadas en reglamentos locales y autonómicos.
¿Tiene derecho la persona recurrente a
que la Administración habilite un espacio en el cementerio municipal para ser
enterrado según su rito religioso musulmán, y si la negativa a ello constituye
una discriminación por motivos religiosos?.
El tribunal estima parcialmente el
recurso, anulando la resolución administrativa por falta de motivación y
pruebas suficientes, y ordena retrotraer actuaciones para que se valoren
adecuadamente los informes técnicos y se resuelva respetando el derecho fundamental
a la libertad religiosa, sin reconocer aún un derecho individualizado concreto.
Se fundamenta en el artículo 16 de la
Constitución Española que garantiza la libertad religiosa, el artículo 2.b) de
la Ley Orgánica 7/1980 de Libertad Religiosa que reconoce el derecho a recibir
sepultura digna sin discriminación religiosa, y en la insuficiencia probatoria
y motivacional de la resolución administrativa que denegó la petición,
requiriendo un análisis técnico riguroso y respetuoso con los derechos
fundamentales.
B) Resolución de la controversia
planteada en esta segunda instancia.
1º) Resolución objeto del recurso.
1.a) Solicitud inicial. Como ha quedado
dicho, en este proceso se impugna la sentencia nº 194/2024, de 4 de julio,
dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Barcelona en el
Procedimiento ordinario 518/2021 -F, que desestimó el recurso
contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta del
recurso de reposición Interpuesto contra la desestimación también presunta de
la petición formulada por el recurrente, ante el Ayuntamiento de Mollet del
Vallés, el 18 de junio de 2021. En dicho escrito se solicitaba lo siguiente:
(i) Información sobre si en el cementerio municipal del Ayuntamiento había un espacio reservado para la sepultura de personas que profesan la religión musulmana. Se alegaba que el interesado practicaba dicha religión y que pretendía ser enterrado en dicho municipio de residencia, invocando el art. 2.1.b) de la Ley Orgánica de Liberta Religiosa de 1980.
(ii) Para el caso, hipotético, de que no hubiera un espacio habilitado para la sepultura digna de las personas que profesan la religión musulmana, se instaba al Ayuntamiento a que adoptara las medidas necesarias para que el cementerio municipal se habilitase un espacio, en los términos que prevé el art. 2 de la citada Ley Orgánica de 1980.
1.b) Recurso de reposición. Esta
petición inicial, no fue contestada expresamente. El Consistorio tampoco
realizó ninguna actuación. Transcurridos tres meses, el recurrente presentó
recurso de reposición contra la desestimación tácita de la anterior solicitud,
advirtiendo del incumplimiento de la obligación que tiene la Administración de
resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), y de que con la inactividad había vaciado
de contenido el art. 29 de la CE en los términos que prevé la Ley Orgánica
4/2001, que lo desarrolla y regula.
Solicitó que se tuviera por presentado
el recurso de reposición contra la desestimación tácita, interesando que se
informara al interesado sobre si en el cementerio municipal había habilitado un
espacio reservado para sepultura de personas que profesaren la religión
musulmana y, en caso de no existir, se instaba al Ayuntamiento a adoptar las
medidas necesarias para que en el cementerio municipal se habilitase dicho
espacio.
1.c) Informe del Coordinador del Ámbito
de Territorio, Planificación Urbanística y Obras. Constante el proceso, la
Administración continuó el procedimiento, constando la elaboración de un
informe por el Coordinador del Ámbito de Territorio, Planificación Urbanística
y Obras, de fecha 25 de mayo de 2022, del que cabe destacar que (i) el
municipio dispone de un cementerio público y laico en el que se realizarán los
entierros sin discriminación de ningún tipo, por razones de raza, religión ni
ninguna otra causa (por consiguiente, se puede enterrar en él a cualquier
persona sin discriminación por cualquier causa); (ii) en la parte construida,
el cementerio no dispone de ningún espacio disponible para habilitar un espacio
reservado para el enterramiento según la costumbre musulmana; (iii) está
prevista una ampliación del cementerio , en la parte del cementerio nuevo, que
no está ejecutada todavía, que responde a futuras necesidades de enterramientos
en Mollet del Vallès y que está sujeta a una concesión administrativa de obra
pública; (iv) dentro de esta ampliación "la mayor parte de ampliación del
cementerio " se ubica en un espacio que, antiguamente, había sido un vertedero
municipal. Previos los estudios necesarios, l'Agència Catalana de Residuos
autorizó la construcción de la ampliación del cementerio bajo unas determinadas
condiciones contempladas en el documento "Mesures d'adequació ambiental
per a la futura ampliación del cementerio municipal de Mollet del Vallès",
elaborado por l'Enginyeria ESOLVE Consultoria i Enginyeria Mediambiental, SL, a
la que se añadieron 3 condiciones adicionales que se resumen en la necesidad de
implantar un sistema de extracción de gases por un plazo de 2 años, que
actualmente se mantiene, pero de forma pasiva realizándose un control y
seguimiento del mismo, la impermeabilización del suelo para evitar la
filtración de agua en el vertedero y el recubrimiento de los pilotos de los
bloques de nichos con una protección material que soporte la corrosión de los
productos existentes en el vertedero.
Por consiguiente, concluye: (a) las
características del subsuelo de la futura ampliación del cementerio y los
requerimientos de ejecución hacen posible que las nuevas construcciones del
cementerio se hagan en estructuras situadas sobre el suelo, como se ha llevado
a cabo hasta el momento, o siendo posible, por razones de seguridad la
realización de estructuras enterradas o entierros de difuntos bajo el suelo,
según la creencia religiosa que sea; (b) en el cementerio se puede proceder a
enterrar a cualquier persona, con independencia de su condición, en los lugares
habilitados (nichos, columbarios y Pou de la memoria); (c) en cuanto a la parte
pendiente de ampliación, atendida la naturaleza del cementerio , la
consolidación del cementerio construido y las características del subsuelo de
dicha parte, no es posible atender a la petición de habilitar un espacio en el
cementerio para enterrar a personas de religión musulmana y (d) las
características de "los informes emitidos" con motivo de la ampliación
del cementerio, no hacen posible, por razones de seguridad la realización de
estructuras enterradas o enterramiento de difuntos bajo el suelo, sean de la
creencia que sean.
2º) Ampliación del recurso a la
resolución expresa.
Consta en las actuaciones que, por auto
de 7 de septiembre de 2023 se acordó la ampliación del presente recurso a la
resolución expresa de 26 de mayo de 2022 del Ayuntamiento de Mollet del Vallés,
sin necesidad de ampliar la demanda, resolución que fue consentida por las
partes.
En esta resolución expresa se informaba
al recurrente que: (i) en el Cementerio de Mollet del Vallès podía procederse
al entierro de cualquier persona con independencia de la condición, en los
puestos habilitados para ello, como nichos, columbarios o en el Pou de la
Memòria y (ii) atendida la naturaleza del cementerio , la consolidación del
cementerio construido y las características del subsuelo de la parte pendiente
de ampliación, no era posible atender a la petición de habilitar un espacio en
el cementerio para el entierro de personas de religión musulmana , en los
términos solicitados, porque no lo hacían posible las características del
subsuelo por razones de seguridad, en referencia a la realización de
estructuras subterráneas o entierros de difuntos bajo el suelo, fueran de la
creencia religiosa de la que fueran.
3º) Normativa aplicable.
1.a) La Constitución Española.
El art. 16 de la CE reconoce la libertad
ideológica, religiosa y de culto, como sigue:
"1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.
2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias.
3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones."
El art. 14 de la CE recoge el principio de
igualdad:
"Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social."
El art. 29 reconoce el derecho de
petición. En lo que ahora interesa dispone:
"1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley".
1.b) La Ley Orgánica 7/1980, de 5 de
julio, de Libertad Religiosa.
El art. 2 determina el ámbito de la
libertad religiosa:
"Uno. La libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda persona a:
(...)
b) Practicar los actos de culto y recibir asistencia religiosa de su propia confesión; conmemorar sus festividades, celebrar sus ritos matrimoniales; recibir sepultura digna, sin discriminación por motivos religiosos, y no ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus convicciones personales.
(...)
Tres. Para la aplicación real y efectiva de estos derechos, los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos, militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios y otros bajo su dependencia, así como la formación religiosa en centros docentes públicos.".
1.c) La Ley 4/2001, de 12 de noviembre,
reguladora del Derecho de Petición.
Art. 1. Titulares del derecho de
petición.
"1. Toda persona natural o jurídica, prescindiendo de su nacionalidad, puede ejercer el derecho de petición, individual o colectivamente, en los términos y con los efectos establecidos por la presente Ley y sin que de su ejercicio pueda derivarse perjuicio alguno para el peticionario. No obstante no resultarán exentos de responsabilidad quienes con ocasión del ejercicio del derecho de petición incurriesen en delito o falta."
Art. 2. Destinatarios.
El derecho de petición podrá ejercerse ante cualquier institución pública, administración, o autoridad, así como ante los órganos de dirección y administración de los organismos y entidades vinculados o dependientes de las Administraciones públicas, respecto de las materias de su competencia, cualquiera que sea el ámbito territorial o funcional de ésta.
Artículo 3. Objeto de las peticiones.
Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario, con independencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o general.
No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley.
Art. 11. Tramitación y contestación de
peticiones admitidas.
1. Una vez admitida a trámite una petición, la autoridad u órgano competente vendrán obligados a contestar y a notificar la contestación en el plazo máximo de tres meses a contar desde la fecha de su presentación.
Asimismo podrá, si así lo considera necesario, convocar a los peticionarios en audiencia especial.
2. Cuando la petición se estime fundada, la autoridad u órgano competente para conocer de ella, vendrá obligado a atenderla y a adoptar las medidas que estime oportunas a fin de lograr su plena efectividad, incluyendo, en su caso, el impulso de los procedimientos necesarios para adoptar una disposición de carácter general.
3. La contestación recogerá, al menos, los términos en los que la petición ha sido tomada en consideración por parte de la autoridad u órgano competente e incorporará las razones y motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo. En caso de que, como resultado de la petición, se haya adoptado cualquier acuerdo, medida o resolución específica, se agregará a la contestación.
4. La autoridad u órgano competente podrá acordar, cuando lo juzgue conveniente, la inserción de la contestación en el diario oficial que corresponda.
5. Anualmente la autoridad u órgano competente confeccionará una memoria de actividades derivadas de las peticiones recibidas.
1.d) La Ley 26/1992, por la que se
aprueba el Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España.
Exposición de Motivos:
"La Constitución española de 1978,
al configurar un Estado democrático y pluralista, ha supuesto un profundo
cambio en la tradicional actitud del Estado ante el hecho religioso,
consagrando como fundamentales los derechos de igualdad y libertad religiosa,
cuyo ejercicio garantiza con la mayor amplitud permitida por las exigencias
derivadas del mantenimiento del orden público protegido por la Ley y por el
respeto debido a los derechos fundamentales de los demás.
(...)
En la negociación del presente Acuerdo,
se ha procurado siempre tener el más escrupuloso respeto a la voluntad
negociadora de los interlocutores religiosos, como la mejor expresión de los
contenidos doctrinales específicos del credo religioso islámico y de las
peculiares exigencias de conciencia que de ellos se derivan, para hacer posible
que sea real y efectivo el ejercicio del derecho de libertad religiosa de los
creyentes musulmanes."
Art. 2.5. de la Ley 26/1992:
"Los cementerios islámicos gozarán de los beneficios legales que establece el número 2 de este mismo artículo para los lugares de culto.
Se reconoce a las Comunidades Islámicas, pertenecientes a la «Comisión Islámica de España», el derecho a la concesión de parcelas reservadas para los enterramientos islámicos en los cementerios municipales, así como el derecho a poseer cementerios islámicos propios. Se adoptarán las medidas oportunas para la observancia de las reglas tradicionales islámicas, relativas a inhumaciones, sepulturas y ritos funerarios que se realizarán con intervención de la Comunidad Islámica local. Se reconoce el derecho a trasladar a los cementerios pertenecientes a las Comunidades Islámicas los cuerpos de los difuntos musulmanes, tanto los actualmente inhumados en cementerios municipales como los de aquéllos cuyo fallecimiento se produzca en localidad en la que no exista cementerio islámico, con sujeción a lo dispuesto en la legislación de régimen local y de sanidad".
1.e) Normativa reglamentaria autonómica
y local.
1. Decreto 257/1997, de 25 de noviembre,
por el que se aprueba el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria.
Este Reglamento tiene por objeto regular
la actividad de policía sanitaria mortuoria dentro del ámbito territorial de
esta Comunidad Autónoma, de acuerdo con la Ley 15/1990, de 9 de julio, de
Ordenación Sanitaria de Cataluña y la Ley 8/1987, de 15 de
abril, municipal y de régimen local de Cataluña. Es decir, que se trata de una
normativa que se dicta en el marco de las competencias de la Generalitat de
Cataluña en materia sanitaria y de régimen local.
El art. 9 dispone que se prohíbe la
conducción, inhumación e incineración de cadáveres sin el correspondiente
féretro de las características que se indican en el propio Reglamento, fuera de
los casos de graves anormalidades epidemiológicas o de catástrofe. En tales
casos, el alcalde del municipio afectado podrá autorizar que se efectúen
inhumaciones sin féretro en las condiciones que determine.
Una interpretación sistemática y
teleológica del precepto nos lleva a considerar que estamos ante una norma que
obedece, estrictamente, a Policía Sanitaria Mortuoria.
El art. 10 establece que el derecho
funerario implica solo el "uso de las sepulturas y nichos del cementerio,
cuya titularidad dominical corresponde exclusivamente al Ayuntamiento, de
conformidad con lo dispuesto en el art. 1º del mismo Reglamento (por ser un
bien de dominio público afecto al servicio público que le es propio) y la
legislación de régimen local.
Esta norma atiende a la naturaleza
concesional, atendido que los cementerios municipales son bienes de dominio
público, por lo que carece de relevancia en la cuestión que ahora se examina.
El art. 52 del mismo Reglamento dispone
que:
"L'enterrament de cadàvers directament a terra queda subjecte a les condicions següents:
a) Fondària mínima de 2 metres.
b) Terrenys amb una permeabilitat
suficient o permeabilitat per una capa de sauló d'un mínim de 40 cm. De gruix.
c) Utilització de sistemes que assegurin
una certa estanqueïtat i alhora permetin la suficient ventilació i porositat.
El sistema ha d'evitar la sortida a l'exterior de líquids i olors i facilitar
la destrucció del cos, aïllant totalment aquest procés del medi, per raons
sanitàries i d'higiene, i ha d'estar subjecte a la valoració establerta en el
corresponent estudi hidrogeològic".
Esta norma hace referencia al entierro
de cadáveres "directamente" en el suelo (el Reglamento contiene una
previsión para este tipo de entierros en circunstancias excepcionales), por lo
que no existiría impedimento alguno para que dichas previsiones se aplicaran
también en el caso de autos.
2. Reglamento del Cementerio Municipal
de Mollet del Vallès.
En su art. 28 establece las
inhumaciones, exhumaciones y traslados de cadáveres o restos se efectuarán
según el Reglamento de Política Sanitaria Mortuoria y conforme al Título II del
propio Reglamento.
En relación con las instalaciones o
dependencias del cementerio municipal, el art. 40 dispone que, entre ellas,
debe disponer de un número de sepulturas adecuado al censo de la población.
C) Resolución de la controversia.
Ya podemos advertir que no compartimos
ni los razonamientos ni la solución a la que llega la sentencia de instancia.
Como ha quedado dicho, lo que se plantea
en este recurso consiste en dilucidar si el recurrente, que manifiesta profesar
la religión musulmana, residente en el municipio de Mollet del Vallès, de
nacionalidad española, tiene derecho a que la Administración demandada remueva
los obstáculos que puedan existir para que se garantice su derecho a poder ser
enterrado en el cementerio municipal [zona de ampliación], conforme al rito
musulmán , es decir, directamente bajo tierra y sin féretro y si la negativa de
dicho derecho comporta una discriminación por razón de su creencia religiosa.
El art. 16 de la CE que garantiza la
libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos, sin más
limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del
"orden público protegido por la ley", obliga a los poderes públicos a
tener "en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española" y
a mantener las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica
y las demás confesiones.
La Ley Orgánica 7/1980 garantiza el
derecho fundamental a la libertad religiosa y de culto, reconocida en la
Constitución, de acuerdo con lo prevenido en dicha Ley Orgánica. Añadiendo que
las creencias religiosas "no constituirán motivo de desigualdad o
discriminación ante la Ley" (art. 1 º).
Conforme a su art. 2º y en lo que ahora
interesa, la libertad religiosa y de culto garantizada por la Constitución
comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda
persona a:
"b) Practicar los actos de culto y
recibir asistencia religiosa de su propia confesión; conmemorar sus
festividades, celebrar sus ritos matrimoniales; recibir sepultura digna, sin
discriminación por motivos religiosos, y no ser obligado a practicar actos de
culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus convicciones
personales."
La Administración demandada en su
resolución expresa admite que se va a llevar a cabo una ampliación del
Cementerio municipal, pero justifica la denegación de lo solicitado por el
recurrente en un informe elaborado por el Coordinador del Ámbito de Territorio,
Planificación Urbanística y Obras que, a su vez, invoca otro informe que no
consta en el expediente administrativo. También lo justifica en los Reglamentos
de Policía Sanitaria Mortuoria, de la Generalitat, y en el Reglamento del
Cementerio Municipal, advirtiendo que el recurrente no los ha impugnado
indirectamente.
Debe ponerse de relieve que en la
Resolución no se cita para nada el Decreto 157/1997, solo el Reglamento del
Cementerio municipal. Pero es que el citado Decreto se dicta en desarrollo de
la Ley de Ordenación Sanitaria de Cataluña y en la Ley de régimen local. En la
citada norma, tal como ha quedado transcrita no se hace referencia alguna a la
libertad religiosa ni al derecho de aquellos que profesan una fe diferente a la
católica a recibir una sepultura digna, de acuerdo con los ritos y costumbres
propios.
El Reglamento se dicta con esa finalidad
de Policía Sanitaria Mortuoria e impone a los municipios, independientemente o
asociados, a prestar el servicio de cementerio, de acuerdo con los requisitos
del Reglamento y, al amparo de lo que prevé la legislación de régimen local
vigente (art. 38).
Entendemos que la resolución
administrativa impugnada no se ajusta a Derecho porque se basa en un informe
elaborado en materia urbanística, el cual, a su vez, se remite a otro informe
que no consta en las actuaciones del que resultaría que en "una parte"
de los terrenos sería imposible acceder a lo peticionado por el recurrente.
Pero es que no se han aportado tampoco
informes hidrológicos (art. 52 del Decreto 157/1997), ni informes técnicos de
los que resulte la absoluta imposibilidad de reservar, aunque sea también en
régimen de concesión, una parte del terreno de nueva ampliación a
enterramientos de acuerdo con las costumbres de la religión musulmana a fin de
hacer efectivo el contenido del derecho a la libertad religiosa que establece
el art. 2.b) de la Ley 7/1980, esto es el derecho de aquellos que profesan
dicha fe a "recibir sepultura digna, sin discriminación por motivos
religiosos".
Como ha quedado dicho en el apartado
3.1.c) ni siquiera todo el terreno destinado a la ampliación presenta
inconvenientes técnicos, pues el informe nos dice que "la mayor parte de
ampliación del cementerio" se ubica en un espacio que, antiguamente,
había sido un vertedero municipal.
En el informe y en la Resolución expresa
se citan unos informes y se refieren los condicionantes impuestos por l'Agència
Catalana de Residuos que no constan en el expediente y no se pueden valorar.
Debemos estimar parcialmente el recurso
de apelación, revocar la sentencia de instancia y estimar parcialmente el
recurso contencioso-administrativo en el sentido de anular la resolución
administrativa impugnada por no ser conforme a Derecho y no estar suficientemente
motivada y no responder a la fundamentación solicitada por el recurrente. Se
impone la retroacción de actuaciones a fin de que, con el respeto a los
trámites procedimentales, se incluyan en el expediente todos los informes
relativos a la ampliación del cementerio municipal, se de vista y audiencia al
interesado y se dicte resolución resolviendo todas las cuestiones que se
planteen, en especial el relacionado con el derecho fundamental que justifica
la petición.
Por razones obvias, debe desestimarse el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada, ya que el actor no ha
desplegado una actividad probatoria tendente a acreditar el derecho que
reclama.
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