domingo, 23 de septiembre de 2018

El proceso especial de amparo contencioso administrativo de las libertades y derechos fundamentales.



A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 13 de diciembre de 2016, nº 2596/2016, rec. 2941/2015, regula el régimen al que está sujeto el proceso especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales tal como lo establecen los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, y lo ha interpretado la jurisprudencia.

B) El procedimiento se regula en los artículos 114 a 121 de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Artículo 114 de la LJCA:

1. El procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el art. 53.2 de la Constitución española, se regirá, en el orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en este capítulo y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la presente Ley.

2. Podrán hacerse valer en este proceso las pretensiones a que se refieren los arts. 31 y 32, siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado.

3. A todos los efectos, la tramitación de estos recursos tendrá carácter preferente.

Artículo 115 de la LJCA:

1. El plazo para interponer este recurso será de diez días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites. Cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o, tratándose de una actuación en vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presentación del recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, respectivamente.

2. En el escrito de interposición se expresará con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso.

Artículo 116:

1. En el mismo día de la presentación del recurso o en el siguiente, el Secretario judicial requerirá con carácter urgente al órgano administrativo correspondiente, acompañando copia del escrito de interposición, para que en el plazo máximo de cinco días a contar desde la recepción del requerimiento remita el expediente acompañado de los informes y datos que estime procedentes, con apercibimiento de cuanto se establece en el art. 48.

2. Al remitir el expediente, el órgano administrativo lo comunicará a todos los que aparezcan como interesados en el mismo, acompañando copia del escrito de interposición y emplazándoles para que puedan comparecer como demandados ante el Juzgado o Sala en el plazo de cinco días.

3. La Administración, con el envío del expediente, y los demás demandados, al comparecer, podrán solicitar razonadamente la inadmisión del recurso y la celebración de la comparecencia a que se refiere el art. 117.2.

4. La falta de envío del expediente administrativo dentro del plazo previsto en el apartado anterior no suspenderá el curso de los autos.

5. Cuando el expediente administrativo se recibiese en el Juzgado o Sala una vez transcurrido el plazo establecido en el apartado 1 de este artículo, el Secretario judicial lo pondrá de manifiesto a las partes por plazo de cuarenta y ocho horas, en el que podrán hacer alegaciones, y sin alteración del curso del procedimiento.

Artículo 117:

1. Recibido el expediente o transcurrido el plazo para su remisión y, en su caso, el del emplazamiento a los demás interesados, el Secretario judicial, dentro del siguiente día, dictará decreto mandando seguir las actuaciones. Si estima que no procede la admisión, dará cuenta al Tribunal quien, en su caso, comunicará a las partes el motivo en que pudiera fundarse la inadmisión del procedimiento.

2. En el supuesto de posibles motivos de inadmisión del procedimiento, el Secretario judicial convocará a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia, que habrá de tener lugar antes de transcurrir cinco días, en la que se les oirá sobre la procedencia de dar al recurso la tramitación prevista en este capítulo.

3. En el siguiente día, el órgano jurisdiccional dictará auto mandando proseguir las actuaciones por este trámite o acordando su inadmisión por inadecuación del procedimiento.

Artículo 118 de la LJCA: “Acordada la prosecución del procedimiento especial de este capítulo, el Secretario judicial pondrá de manifiesto al recurrente el expediente y demás actuaciones para que en el plazo improrrogable de ocho días pueda formalizar la demanda y acompañar los documentos”.

Artículo 119 de la LJCA: “Formalizada la demanda, el Secretario judicial dará traslado de la misma al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del expediente, presenten sus alegaciones en el plazo común e improrrogable de ocho días y acompañen los documentos que estimen oportunos”.

Artículo 120 de la LJCA: “Evacuado el trámite de alegaciones o transcurrido el plazo para efectuarlas, el órgano jurisdiccional decidirá en el siguiente día sobre el recibimiento a prueba, con arreglo a las normas generales establecidas en la presente Ley, y sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 57. El período probatorio no será en ningún caso superior a veinte días comunes para su proposición y práctica”.

Artículo 121 de la LJCA:

1. Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de cinco días.

2. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo.

3. Contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo procederá siempre la apelación en un solo efecto.

C) Ese proceso se dirige a satisfacer en el orden contencioso-administrativo la exigencia del artículo 53.2 de la Constitución de que el principio de igualdad, los derechos fundamentales y las libertades públicas, es decir los reconocidos en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I del texto constitucional, y el derecho a la objeción de conciencia sean protegidos por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. Tratándose de un proceso especial, ya bajo la regulación anterior a la Ley de la Jurisdicción, la recogida en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y libertades públicas, se planteó el problema de cómo delimitar su ámbito frente al procedimiento ordinario. Y, con apoyo en la doctrina del Tribunal Constitucional, se aplicó el criterio de diferenciar las llamadas cuestiones de legalidad ordinaria y de aquellas otras con trascendencia constitucional que serían las únicas a conocer en el proceso especial.

De este modo, en el trámite de admisión y, también, en el de resolución de los recursos interpuestos por el proceso especial se utilizó esa divisoria, a la postre de resultados insatisfactorios tal como reconoce la exposición de motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio. De ahí que el legislador introdujera en esta última el artículo 121.2 para superar una diferenciación que se había vuelto formal en exceso y, por tanto, inidónea para hacer posible la tutela judicial efectiva de esos derechos querida por la Constitución.

No obstante, consciente de que se debe preservar el carácter especial de este cauce previó un trámite específico de admisión del procedimiento en el artículo 117.2 a fin de dilucidar la adecuación del procedimiento. Es decir, para determinar en el inicio del proceso si el recurso interpuesto plantea la lesión de un derecho fundamental. En este punto, la jurisprudencia ha precisado que tal adecuación resultará del escrito de interposición:

1º) cuando el recurso se dirija contra una actuación u omisión administrativa a la que impute la lesión de uno o varios de los derechos susceptibles de protección por esta vía;
2º) identifique el derecho o derechos concernidos con cita del artículo correspondiente de la Constitución, con la expresión de su nombre o de manera que sean recognoscibles claramente;
3º) establezca una relación de causalidad mínimamente explicada entre la actuación u omisión y la lesión denunciada;
4º) y no sea manifiesta la absoluta carencia de fundamento de la impugnación.
Cuando se den estos presupuestos, mantiene la jurisprudencia, se ha de considerar adecuado el procedimiento (SSTS de 16 de marzo de 2015 (recurso 57/2014), 18 de febrero de 2015 (casación 3999/2013), 23 de julio de 2014 (casación 3398/2013) entre otras).

D) También ha recordado el Tribunal Supremo que el recurso contencioso-administrativo especial se rige igualmente por las normas generales sobre la materia recurrible y la admisibilidad (STS de 17 de diciembre de 2007; rec. casación nº 10165/2004) y que las causas generales determinantes de la inadmisibilidad de los recursos según el artículo 51.1 de la Ley de la Jurisdicción se pueden hacer valer en el incidente del artículo 117.2 o fuera de él ya que a éste el precepto solamente lleva la cuestión de la inadecuación del procedimiento (auto de 30 de septiembre de 2005 (recurso 134/2005), sentencias de 8 de noviembre de 2004 (casación 6121/1999), 4 de mayo de 2004 (casación 6120/1999), 3 de mayo de 2004 (casación 6122/1999)). En fin, ha insistido esta Sala, como bien recuerda el Ministerio Fiscal, que en el trámite de admisión no se puede decidir el fondo de la controversia (STS de 25 de junio de 2015 (recurso 1542/2014) y las que en ella se citan).

E) Conviene aclarar que el recurso contencioso-administrativo se interpone frente a una resolución dictada por la administración, de modo que en primer lugar es esta la parte demandada, en cuanto Administración Pública contra cuya actividad se dirige el recurso (art. 21.1.a LJ), pero ello no impide la personación, por la vía del apartado b) del mismo artículo 21.1 LJ, de la persona que resulta afectada por la hipotética estimación de las pretensiones del demandante (Sentencia del TSJ Galicia Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 29-6-2016, nº 453/2016, rec. 137/2016).

F) La falta de legitimación pasiva y el litisconsorcio pasivo necesario, como sabemos, son causas de inadmisibilidad atípicas, es decir, no aparecen recogidas en el artículo 69 de nuestra Ley Procesal Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, pues el mismo tan sólo hace referencia, en su apartado b), a que el recurso se hubiera interpuesto por persona no legitimada, recogiendo de esta manera, como causa de inadmisibilidad, la falta de legitimación activa. El que no se haga referencia en el precepto a que se ha hecho mención a la falta de legitimación pasiva ni al litisconsorcio pasivo necesario es la necesaria consecuencia de que, dada la naturaleza esencialmente revisora que esta Jurisdicción ostenta, es suficiente con la existencia de un acto administrativo revisable en vía Jurisdiccional para aceptar como válida la constitución de la relación jurídico-procesal.

Por otra parte, el acto a que antes se ha hecho mención determina, al mismo tiempo, quien ha de ser la parte demandada o recurrida, sin que sea necesaria su fijación por el recurrente, (obsérvese que los artículos 45 y 54 de la Ley Jurisdiccional citada se apartan, en esta cuestión, de la exigencia establecida en el artículo 399 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil EDL 2000/77463 ), quedando a la apreciación del propio Tribunal le determinación de tales partes, en función del concreto interés que pueda apreciarse, y la realización de oficio de los correspondientes emplazamientos, conforme recuerda doctrina reiterada de nuestro Tribunal Constitucional, (a título meramente ilustrativo puede citarse la Sentencia 61/1985, de 8 de mayo). El único efecto que podría producirse, ante la alegación de una pretendida inadmisibilidad por ausencia de legitimación pasiva o por existir litisconsorcio pasivo necesario, sería el subsanar, el propio Órgano Jurisdiccional ante el que se alegara tal excepción, los emplazamientos supuestamente omitidos y en la medida en que se entendiera que la resolución a dictar pueda afectar a terceros ajenos al proceso. En el caso de autos, por todo ello, procede desestimar las excepciones de falta de legitimación pasiva y litisconsorcio pasivo necesario opuestas ya que la Administración de la que emanaba la concreta resolución recurrida no era otra que el Instituto Nacional de la Salud. Era el antedicho Organismo, en base a ser el autor del concreto proceder objeto de recurso, el que debía ser, y es, parte en el presente proceso (Sentencia del TSJ Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 7ª, de 17-1-2004, rec. 587/2001).

G) VULNERACION DEL DERECHO AL TRABAJO: Respecto de la alegada vulneración del derecho fundamental al trabajo,  el Tribunal Constitucional afirma que ningún derecho es absoluto, y que en este caso el del trabajo cede, al menos en parte, frente al derecho a la educación del art. 27.2 CE, que implica el derecho de recibir una educación impartida por los profesores en las mejores condiciones (Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala 1ª, de 23 de marzo de 2009, nº 70/2009, BOE 102/2009, de 27 de abril de 2009, rec. 2826/2004).

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