La sentencia de la Sala
de lo Social del Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 11 de marzo de 2025, nº
179/2025, rec. 837/2022, considera que la entidad gestora de las pensiones no
contributivas puede exigir la devolución de cantidades indebidamente
percibidas, en los supuestos de revisión de oficio de sus actos de
reconocimiento de prestaciones, sin acudir a la vía establecida en el art 146
LGSS.
La Sala considera que
se trata de un acto de gestión ordinaria necesaria para adaptar la prestación a
una circunstancia sobrevenida que implica la superación de los recursos fijados
para mantener el derecho inicial.
A) Objeto de la litis.
1. Cuestiona la parte
actora en casación unificadora que la entidad gestora de las pensiones no
contributivas -Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de
Andalucía- pueda exigir la devolución de cantidades indebidamente percibidas,
en los supuestos de revisión de oficio de sus actos de reconocimiento de
prestaciones, sin acudir a la vía establecida en el art. 146 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS).
2. La sentencia de
instancia desestimó la demanda que impugnaba la resolución de extinción de la
prestación de invalidez no contributiva por superación de rentas.
La Sala de lo Social
del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia en
fecha 19 de septiembre de 2019 confirmándola. Argumentaba que la extinción de
la prestación no contributiva y el reintegro de lo indebidamente percibido puede
ser exigido al actor con independencia de que no haya existido en puridad
ningún incumplimiento de las obligaciones de información por parte del
beneficiario, y ello como acto de gestión ordinaria, por cuanto que la
circunstancia sobrevenida de haber sido dictada una sentencia que le reconoce
una prestación de incapacidad permanente total con efectos de 27/08/2013,
abarcando por tanto un periodo en el que aquel estuvo percibiendo una
prestación no contributiva de invalidez, ha conllevado la superación de rentas
legalmente prevista. La retroacción de la fecha de efectos de la prestación
contributiva conlleva a posteriori la duplicidad y, de interpretarse de otro
modo, se produciría un enriquecimiento sin causa.
3. Señala el recurso
del beneficiario que el proceso ha pivotado sobre el art. 146 LRJS, en cuanto a
su interpretación, alcance y forma de aplicación, que se denuncian erróneas y
contrarias a la jurisprudencia, en concreto a la STS de fecha 21 de febrero de
2001, rcud 2418/2000. Entiende infringidos los arts. 16.1 y 25.3 del RD
357/1991, de 15 de marzo, y sostiene que el actor no había percibido ninguna
prestación durante los años 2013-2015 (salvo la no contributiva desde el
1-3-2014) ni hubo errores, inexactitudes u omisiones en sus declaraciones.
Concluye que el caso presente se sitúa con toda claridad dentro del supuesto de
revisión de prestación integrado en el art. 146 de la LRJS.
4. El informe del
Ministerio Fiscal argumenta la inexistencia del requisito de contradicción
entre las sentencias objeto de comparación y, por ello, que el recurso debe ser
desestimado.
El Letrado de la Junta
de Andalucía sostiene que la posibilidad de impetrar la devolución de las
cantidades no deriva de la aplicación del art. 145 de la LPL (actual 146.1 de
la LRJS) sino de la apreciación de que nos encontramos ante un acto de gestión
ordinaria por el cual se adapta la prestación a una circunstancia sobrevenida
posteriormente. Y que la doctrina contenida en el STS de 21 de octubre de 2009
es plenamente aplicable al supuesto enjuiciado en el que la actuación de la
entidad tiene fundamento en una causa sobrevenida posteriormente, como es la
obtención por el aquí actor de una prestación contributiva cuyos efectos se
retrotraen a la misma fecha de la pensión no contributiva que tenía reconocida,
siendo ambas incompatibles entre sí.
B) Regulación legal y
jurisprudencial.
1. El cuerpo normativo
concernido por el debate casacional lo integran los siguientes preceptos:
- Art. 146 LGSS/2015,
atinente a la Revisión de actos declarativos de derechos, de cuyo contenido
trascribimos los siguientes pasajes: «1. Las Entidades, órganos u Organismos
gestores, o el Fondo de Garantía Salarial no podrán revisar por sí mismos sus
actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en
su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente,
mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho
reconocido.
2. Se exceptúan de lo
dispuesto en el apartado anterior:
a) La rectificación de
errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones
motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones
del beneficiario, así como la reclamación de las cantidades que, en su caso, se
hubieran percibido indebidamente por tal motivo. (...)».
- Art. 16 (Obligaciones
de los beneficiarios) del RD 357/1991, de 15 de marzo, por el que se
desarrolla, en materia de pensiones no contributivas, la Ley 26/1990, de 20 de
diciembre, por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no
contributivas. Dice así:
«1. Los perceptores de
las pensiones de invalidez y jubilación, en sus modalidades no contributivas,
vendrán obligados a comunicar, en el plazo máximo de treinta días desde la
fecha en que se produzca, cualquier variación de su situación de convivencia, estado
civil, residencia, recursos económicos propios o ajenos computables por razón
de convivencia, y cuantas puedan tener incidencia en la conservación o en la
cuantía de aquélla.
Cuando del
incumplimiento de esta obligación se derive una percepción indebida de
prestaciones, el interesado, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la
Ley General de la Seguridad Social, deberá reintegrar las cantidades
indebidamente percibidas, desde el primer día del mes siguiente a aquel en que
hubiera variado la situación, cualquiera que sea el momento en que se detecte
la variación, salvo que acción para solicitar la devolución hubiera prescrito,
por transcurso del plazo de cinco años.
2. Conforme a lo
establecido en la disposición adicional quinta de la Ley 2611990, de 20 de
diciembre, los beneficiarios deberán presentar una declaración de los ingresos
o rentas computables, de la respectiva unidad económica de convivencia,
referidos al año inmediatamente anterior.
Al mismo tiempo,
declararán las posibles variaciones en los ingresos o rentas justificados,
referidos al año en curso, a efectos de modificar, en su caso, la cuantía a
abonar, según el importe vigente de la pensión.
La declaración a que se
refiere el primer párrafo de este número deberá presentarse en el primer
trimestre de cada año. Incumplida dicha obligación y previo requerimiento del
Organismo gestor al beneficiario, con la advertencia expresa de las
consecuencias del incumplimiento, se procederá, como medida cautelar, a suspender
el pago de la pensión.».
- Art. 25.3 del mismo
cuerpo legal invocado por el recurrente, sobre Revisión de las cuantías de las
pensiones reconocidas: «La regularización de las cuantías de pensión percibidas
en el año inmediatamente anterior, que pueda producirse como consecuencia de la
realización del control anual de recursos a que se refiere el artículo 16.2 de
este Real Decreto, deberá estar efectuada el 31 de octubre de cada año.
Transcurrido este plazo sin realizarse la revisión, se considerará definitiva
la cuantía de pensión percibida en el año inmediatamente anterior, salvo que la
cuantía que hubiese correspondido percibir fuese superior, o que el interesado
no hubiese presentado en plazo la declaración de ingresos o rentas computables
a que se refiere el párrafo primero de dicho precepto o no hubiese facilitado
correctamente los datos objeto de declaración; en estos dos últimos supuestos
vendrá obligado a devolver las cantidades que indebidamente haya podido
percibir.».
- Y su art. 21 regula
la competencia, residenciando en el INSS o en los órganos correspondientes de
las CCAA, a los que se les hubiese transferido las funciones y servicios de
aquél en su territorio, la gestión de las pensiones de Seguridad Social por invalidez
y jubilación, en sus modalidades no contributivas.
2. Las herramientas
jurisprudenciales se conforman esencialmente por las siguientes sentencias:
- STS 23 de febrero de
2001, rcud 2418/2000. Abordó un litigio en el que lo debatido era si la
administración gestora que declaró extinguido el derecho a la pensión de
jubilación no contributiva, por superar los recursos de la unidad económica de
convivencia el límite establecido, podía exigir -sin necesidad de acudir a la
jurisdicción social- el reintegro de los cobros indebidos. Al igual que acaece
en nuestro asunto, no concurría incumplimiento alguno por parte del
beneficiario de la prestación.
Interpretaba el
antedicho art. 16 del RD 357/1991 diciendo que: «Este precepto en cuanto se
refiere a la obligación del reintegro de las cantidades indebidamente
percibidas, supedita al ejercicio de una acción, la exigencia de la devolución
de lo no prescrito, lo que implica aún en caso de incumplimiento de las
obligaciones de los beneficiarios, que la entidad gestora no pueda acudir a la
vía de oficio. Menos cabe por tanto acudir a la autotutela si el beneficiario
no ha incumplido las mencionadas obligaciones». Y confirmaba la sentencia de
suplicación que, manteniendo la de instancia, entendió correcta la decisión
unilateral que suprimía la pretensión no contributiva de jubilación, por
superar el límite de recursos; y, estimando parcialmente la demanda
interpuesta, declaraba «la improcedencia de devolución de cantidad alguna por
parte de la actora a la demandada en tanto no sean reclamadas en forma por el
organismo demandado, mediante el ejercicio de la correspondiente acción...».
- STS Pleno de 3 de
octubre de 2001, rcud 2153/2000. Bajo el marco normativo igualmente de la
entonces vigente LPL, efectúa una serie de consideraciones previas en relación
con los criterios seguidos hasta entonces por la Sala en aplicación de los
preceptos discutidos; a saber:
«a) La regla general en
materia de revisión de sus actos declarativos de derechos por parte de las
Entidades Gestoras se concreta en el apartado 1 del art. 145 LPL cuando dispone
que "las Entidades Gestoras o los servicios comunes no podían revisar por
si mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios,
debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente,
mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho
reconocido". Se trata de una regla general de garantía frente al
beneficiario de cualquier prestación, que ha sido reiteradamente reconocida y
aplicada por esta Sala, como puede apreciarse en sentencias cuales las SSTS
13-10-.1994 (Rec.- 745/94), 10-5-1995 (Rec.- 3352/94), 9-2-1996 (Rec.-
2415/95), entre otras.
b) Dicha regla tiene,
sin embargo, una excepción en el art. 145.2 LPL, pues, frente al principio
garantista anterior establecido en favor del beneficiario, dicho apartado
dispone que "se exceptúan de lo dispuesto en el número anterior la
rectificación de errores materiales y de hecho y los aritméticos, así como las
revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las
declaraciones del beneficiario". Esta excepción la ha aplicado la Sala
tanto para los supuestos de error aritmético -STS 10-5-1995 (Rec. 3352/94)-,
como, fundamentalmente para los supuestos de revisión derivada del
reconocimiento de complementos para cubrir los mínimos legales en favor de los
beneficiarios de sus prestaciones de la Seguridad Social cuando éstos no han
efectuado las declaraciones anuales de sus rentas a los que se hallan obligados
legalmente o cuando las han hecho incluyendo inexactitudes detectadas con
posterioridad. En estos casos, con apoyo en este concreto art. 145.2 LPL y en
lo que a tal efecto disponen los sucesivos decretos anuales de revalorización
de pensiones, esta Sala ha admitido, en aplicación de tal excepción la revisión
de oficio como reconocimiento de un derecho de autotutela por parte de la
Administración de la Seguridad Social, incluyendo dentro de aquellas facultades
de revisión no sólo la modificación del "quantum" de la pensión, sino
también el derecho al reintegro de prestaciones. A tal efecto se pueden citar
las siguientes SSTS 10-5-1995 (Rec.- 3073/94), 11-10-1995 (Rec.- 910/95),
6-7-1998 (Rec.- 4214/97), 21-12-1998 (Rec.- 652/98), 19-1-1999 (Rec.- 545/98),
16-4-1999 (Rec.- 2935/98), 15-3-2000 (Rec.- 1267/99), 19-4-2000 (Rec.- 1266/99)
ó 15-6-2000 (Rec.- 2085/99). En todas ellas sea de forma expresa o velada, se
reconoce al reintegro como una consecuencia accesoria del derecho de revisión,
habiendo sostenido en algunas - STS 15-3-2000 y 19-4-2000, citadas- que el
mantenimiento del derecho al reintegro al margen del derecho a la revisión
"carece de fundamento legal y es contrario a los principios de económica y
armonía procesales, al generar dos litigios sobre la misma cuestión con riesgo
de soluciones contrarias".
c) Con independencia de
los dos criterios anteriores -la regla y la excepción del art. 145 LPL- esta
Sala ha contemplado y resuelto otras situaciones especiales, no acomodadas a
los principios contenidos en el indicado precepto procesal. En efecto esta Sala
ha resuelto de forma reiterada que las pensiones que superen los límites
máximos establecidos en todas las Leyes anuales de presupuestos desde el año
1983 dan derecho a la Entidad Gestora a acomodar su cuantía a la establecida en
la norma presupuestaria, pero no a reclamar directamente del interesado el
reintegro de las cantidades indebidamente percibidas; pero este criterio
híbrido de distinguir entre revisión cuantitativa factible de oficio, y la
necesidad de acudir a los tribunales para reclamar el reintegro (éste no
reclamable de oficio), tiene su razón de ser en el hecho de que por una parte
aquellas Leyes sólo prevén la posibilidad de reducir su cuantía para acomodarle
el tope legal, y por otra en la circunstancia de que se trata de supuestos no
incluidos en el art. 145.2 LPL, puesto que la causa del exceso de pensión no
tiene su origen en "inexactitudes ni omisiones del beneficiario".
Esta concreta postura de entender que cuando se superan los topes máximos
procede la recuantificación de oficio, pero no el reintegro de oficio, lo ha
mantenido y mantiene este Sala con reiteración fundamentalmente a partir de la
STS de 10-2-1997 (Rec.- 3311/1995), -dictada en Sala General- lo mismo en
sentencias posteriores de 17-6-1997 (Rec.- 2496/96), 11-10-1999 (Rec.- 2033/98)
o 12-5-2000 (Rec.- 2620/1998), entre otras muchas.».
Su decisión final no
resultaría trasladable a nuestro supuesto en tanto que allí el pensionista
había presentado sus declaraciones anuales de ingresos con inexactitudes que
fueron comprobadas posteriormente por la entidad gestora. Aunque sí lo sería en
principio la doctrina que recoge acerca de la procedencia de la
recuantificación de oficio cuando se superan los topes máximos (pero no el
reintegro correlativo) y la causa del exceso de pensión no tiene su origen en
"inexactitudes ni omisiones del beneficiario".
- STS 21 de octubre de
2009, rcud 2318/2008. Allí la demandante, beneficiaria de una pensión de
invalidez no contributiva desde el año 1994, había aportado dentro del plazo
legal las declaraciones de rentas e ingresos propios y de la unidad familiar
correspondientes. A la vista de la documentación, la gestora acordó la revisión
de oficio, declarando un cobro indebido de la prestación, al tiempo que reducía
el importe mensual, como consecuencia de haber superado en 2004 el límite
máximo de ingresos de la unidad familiar. Sostuvo la actora que la entidad
gestora no estaba facultada para reclamar de oficio el reintegro de lo
indebidamente percibido.
La Sala descartó que
estuviese ante una revisión de un acto declarativo de reconocimiento de una
prestación incluido en el art. 145 LPL, indicando que se trataba de un acto de
gestión ordinaria por el que se adapta la cuantía de la prestación reconocida a
una circunstancia sobrevenida después de su reconocimiento. «La diferencia
entre estos actos es clara y estriba en que mientras la revisión implica la
reconsideración de un elemento del acto que existía en el momento inicial en
que se dictó, el acto de gestión ordinaria -sea extintivo, suspensivo o
modificativo- hace frente a un hecho sobrevenido después del reconocimiento
inicial, que es lo que aquí sucede, al tratarse de un incremento de renta
posterior.».
Aseveramos el carácter
de actos de gestión ordinaria, condición que excluye el régimen del art. 145
citado. Al efecto se reseña la STS de fecha 10 de octubre de 2005 (rec.
3290/2004), «los supuestos de anulabilidad de la resolución del INSS que otorga
el derecho a percibir una prestación de la Seguridad Social, se incardinan
claramente en el radio de acción del art. 145 de la LPL, y en cambio
difícilmente puede decirse lo mismo de los casos de extinción sobrevenida de
tal derecho, como es el de autos.
(...) A lo que se añade
que para dictar la Resolución que otorga el derecho a percibir una prestación
de la Seguridad Social, la Entidad Gestora tiene que comprobar que aquella
persona a quien se le reconoce tal derecho cumple adecuadamente todos los requisitos
que la ley exige a tal fin. Por el contrario, en los casos de extinción
sobrevenida del derecho a la prestación análogos al que ha dado lugar al
presente litigio, la causa de tal extinción es un hecho personal del
beneficiario (o unos hechos) que es totalmente extraño o ajeno a la entidad
gestora, la cual difícilmente puede tener noticia de su existencia o
concurrencia (...)».
Se adicionaba que en
estos casos el reintegro de lo percibido indebidamente no proviene de la
revisión del acto inicial, sino del ajuste del desfase temporal que acaece
normalmente entre la manifestación de la causa sobrevenida y la declaración del
efecto jurídico que de la misma deriva en el régimen de la prestación. Para, en
fin, concluir que conforme a la doctrina de esta Sala sobre la unidad entre
revisión y reintegro (STS 15/3/2000, 19/04/2000 y 03/10/2001) la separación de
las impugnaciones de los actos de revisión y de reintegro carece de fundamento
legal y es contraria a los principios de economía y armonía procesales, «al
generar artificialmente dos litigios sobre una misma cuestión con riesgo de
soluciones contradictorias. La excepción que mencionan las sentencias citadas
en relación con los topes de las pensiones contributivas no resulta aquí
aplicable, porque no estamos ante una revisión, ni ante una aplicación de un
tope. La excepción además no separa la revisión del reintegro, sino que únicamente
limita la revisión de oficio a los ajustes de la cuantía que se produzcan
durante la vigencia de la correspondiente Ley de Presupuestos, quedando los
anteriores, tanto en la revisión como en el reintegro, sometidos al régimen
general del art. 145.».
- Entre los posteriores
autos en los que la Sala ha apreciado falta de contenido casacional, cabe citar
el de fecha 2 de junio de 2016, rcud 2153/2015, en un supuesto de superación
del límite de acumulación de recursos en el que no se discutía que la demandante
dejara de poner inicialmente en conocimiento de la Entidad Gestora la
percepción por su esposo de la prestación de jubilación.
- Finalmente señalaremos la STS de 10 de octubre de 2005, rcud 3290/2004, que, si bien concluía la carencia de contradicción, afirmaba también lo siguiente:
«Los supuestos de anulabilidad de la resolución del INSS que otorga el derecho a percibir una prestación de la Seguridad Social, se incardinan claramente en el radio de acción del art. 145 de la LPL, y en cambio difícilmente puede decirse lo mismo de los casos de extinción sobrevenida de tal derecho, como es el de autos.».
C) De conformidad con
la antedicha jurisprudencia, proyectada también sobre litigios en los que el
beneficiario había cumplimentado adecuadamente sus obligaciones, habrá de
encuadrarse la actuación de la entidad gestora en la denominada gestión
ordinaria.
Los acontecimientos
temporales que la Sala de suplicación resalta aquí para descartar omisiones e
inexactitudes del actor son los que siguen: la fecha de notificación por el
INSS de la resolución sobre el inicio de la IPT se conforma en suplicación
fijándola en el día 23-05-2016; en fecha 17-6-2016, el actor comunica a la
Consejería la liquidación efectuada. La recurrida así mismo recoge que tras la
revisión táctica efectuada, se acredita que el primer conocimiento de la
sentencia de 10-3-16 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que tiene
el actor se produce el indicado 23-5-2016.
La inicial prestación
de invalidez no contributiva de 2014 resultó afectada de esta forma por el
reconocimiento de una prestación de incapacidad permanente total contributiva
en virtud de esa sentencia que fijaba los correlativos efectos en fecha 27-8-2013.
Se produjo, por tanto, una causa de extinción sobrevenida del derecho a la
prestación no contributiva por mor de un hecho personal del beneficiario
extraño o ajeno a la entidad gestora (reconocimiento por resolución judicial de
la situación de IPT por enfermedad común).
Con sustento en esa
circunstancia, la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de
Andalucía, acuerda la extinción del derecho a tal pensión por superar sus
recursos personales el importe anual vigente de la pensión, declarando
indebidamente percibidas por el interesado las cantidades correspondientes a la
ayuda social de carácter extraordinario para las personas beneficiarías de
pensión no contributiva.
Tal actuación de la
Consejería no resulta incardinable en las previsiones del invocado art. 146
LRJS, sino que constituye la gestión ordinaria necesaria para adaptar la
prestación a una circunstancia sobrevenida que implica la superación de los
recursos fijados para mantener el derecho inicial y que, en consecuencia,
determina el dictado de una decisión extintiva de la prestación no contributiva
que venía disfrutando la beneficiaria, con el anudado efecto de reintegro de lo
indebidamente percibido.
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