La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 3 de diciembre de 2025,
nº 1569/2025, rec. 2297/2022,
respecto del profesorado no universitario, reitera la doctrina jurisprudencial
relativa a que para apreciar la existencia de utilización abusiva en los
nombramientos de funcionarios interinos no universitarios no es suficiente un
criterio temporal de prolongación en la interinidad, sino que, de forma
concurrente, deben examinarse una serie de circunstancias concretas y
específicas como el sistema de lista de interinos aplicable, el tipo de
sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios
se hizo en uno o en varios centros, el tipo de vacante que se estaba cubriendo,
si las funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la
presentación a los procesos selectivos convocados al respecto.
La interinidad no debe venir determinada
sin más por el tiempo que la misma ha durado, es decir, para apreciar la
existencia de una utilización abusiva en los nombramientos de funcionarios
interinos docentes no universitarios no es suficiente constatar que la relación
de servicios temporales se ha prolongado durante algunos años, que es la tesis
que aplica la sentencia recurrida, sino que, por el contrario, es necesario
analizar otras circunstancias adicionales.
Hay una temporalidad regular, admisible
y, como tal, legalmente prevista, de forma que no cabe hablar de temporalidad
abusiva o fraudulenta por el mero cómputo de años de una relación de servicios
temporal si es que el funcionario interino es llamado puntualmente para servir
una vacante en tanto se cubre mediante funcionarios de carrera, bien sea de
nuevo ingreso, o bien mediante concurso de traslado entre quienes ya lo son.
Las llamadas bolsas o listas de
interinos son legales, y que tienen como función ordenar y gestionar de forma
transparente el nombramiento y llamamiento de funcionarios interinos, de modo
que el hecho de que un funcionario interino esté incluido en ellas, aun por
años, no necesariamente supone un abuso de la interinidad.
A) Introducción.
Un grupo de trabajadores interinos del
cuerpo docente en la Dirección Provincial de Melilla solicitó la transformación
de su relación laboral temporal en fija, alegando abuso en la contratación
temporal debido a nombramientos prolongados para cubrir necesidades permanentes
y estructurales, mientras la Administración defendió que los nombramientos se
realizaron conforme a un sistema objetivo de listas y procesos selectivos
convocados.
¿Es suficiente el criterio temporal de
prolongación en la interinidad para apreciar la existencia de abuso en los
nombramientos de funcionarios interinos docentes no universitarios, o es
necesario examinar concurrentemente otros criterios como la planificación
educativa, la cobertura del curso completo, la afectación a centros educativos,
las funciones realizadas y la convocatoria de plazas?.
En caso de reconocerse la existencia de
abuso, ¿es procedente asimilar la solicitud de nombramiento como funcionario
fijo o equiparable a las consecuencias jurisprudenciales derivadas de dicha
declaración de abusividad?.
No es suficiente el criterio temporal de
prolongación en la interinidad para apreciar abuso; es necesario un análisis
casuístico de las circunstancias concurrentes, incluyendo el sistema de listas,
la sucesión de nombramientos, los centros afectas, las funciones desempeñadas y
la convocatoria de procesos selectivos.
La cuestión relativa a la asimilación de
la solicitud de nombramiento como funcionario fijo no puede ser abordada en
esta sentencia debido a la desestimación del recurso por parte de los
demandantes, manteniéndose la doctrina previa sin modificación.
La Sala fundamenta su decisión en la
interpretación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE y
la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, que exigen un juicio casuístico para determinar el abuso de
temporalidad, considerando las necesidades permanentes o coyunturales y la
existencia de procesos selectivos, rechazando la mera valoración temporal como
criterio único para declarar abuso.
B) Los términos del litigio y la
sentencia recurrida.
El recurso de casación se interpone por
la Abogada del Estado contra la sentencia de la Sala de nuestro orden
jurisdiccional en Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía,
Sección Segunda, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo
deducido por los recurrentes contra resolución de fecha 8 de octubre de 2019
del Secretario General Técnico, por delegación del Sr Subsecretario de
Educación y Formación Profesional del Ministerio de Educación y Formación
Profesional, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto en
los expedientes de recursos n.º 335/2019 y n.º 344/2019, contra la resolución
de la Subsecretaría de fecha 17 de julio de 2019.
Esta resolución de 17 de julio de 2019
acordaba desestimar la reclamación presentada por los recurrentes de 28 de
junio de 2019 en relación con la aplicación de la Directiva 1999/70/CE, y su
Acuerdo marco sobre trabajo temporal, referida a la transformación de la
relación temporal abusiva incompatible con dicha Directiva en una relación fija
o de carrera, con todos los derechos inherentes a dicha situación y a la
indemnización de 18.000 € por daños morales para compensar el abuso sufrido en
la relación temporal sucesiva.
1. Como antecedentes, debe indicarse que
los demandantes fundamentaban su solicitud en la reparación que debía hacerse
por el abuso en la contratación temporal, al no obedecer sus nombramientos a
razones justificadas de necesidad y urgencia, sino a necesidades permanentes y
estructurales.
Los distintos nombramientos realizados a
los demandantes lo fueron para el desarrollo de funciones docentes de profesor
de enseñanza secundaria y de profesor técnico de formación profesional en
régimen de interinidad, alegándose que la relación de trabajo fue continuada y
constante en los periodos temporales que se indican en la demanda, por espacio
de entre nueve y veinte años.
El llamamiento para los nombramientos
tenía lugar mediante el denominado sistema de listas, formadas con los
aspirantes a desempeñar en régimen de interinidad las plazas de los cuerpos
docentes afectados, reguladas por la Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, por la
que se regula la formación de listas de aspirantes a desempeñar en régimen de
interinidad plazas de los cuerpos docentes contemplados en la Ley Orgánica
2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en las ciudades de Ceuta y Melilla.
2. La sentencia de la Sala de instancia
estima en parte el recurso contencioso-administrativo, al entender que ha
existido un encadenamiento no interrumpido de diferentes contratos de duración
determinada para el desempeño de puestos de trabajo con visos de ser
estructurales,
aplicando la doctrina precedente de la Sala de Málaga para situaciones análogas
a la de los recurrentes, citando la sentencia n.º 1620/2020 de 15 de octubre
2020, dictada en el recurso n.º 685/19, cuya fundamentación transcribe, de la
que concluye que no se puede admitir la primera pretensión de la parte actora,
de que les sea reconocida a los recurrentes la condición de funcionario de
carrera, ni tampoco la pretensión ejercitada como subsidiaria, de nombramiento
como funcionarios públicos equiparables a los de carrera al servicio de la
Administración empleadora en el cuerpo, centro y la especialidad a la que están
adscritos, o de permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan,
como titulares y propietarios del mismo.
La Sala de Málaga considera que las
pretensiones sostenidas deben adaptarse a la doctrina emanada del Tribunal
Supremo sobre el abuso de temporalidad, de manera que se reconozca al
recurrente el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que ocupaba a la
fecha de la interposición del recurso, hasta que por la Administración se
examine si esta plaza tiene carácter estructural, y en el caso de que así sea
hasta que proceda a su expresa consignación en el correspondiente catálogo de
puestos de trabajo, y la provea por las vías legal y reglamentariamente
previstas, salvo que proceda su amortización. Por el contrario, si la
Administración concluyera que esta plaza no tiene carácter estructural,
procedería el cese del interino y solo cabría un nuevo nombramiento si
concurren y así se justifican los motivos previstos en el art. 10.1 de EBEP.
Finalmente, rechaza la estimación de la pretensión indemnizatoria de los
demandantes con fundamento en la jurisprudencia de esta Sala recogida en las
sentencias del TS n.º 1425/2018 y STS nº 1426/2018, ambas de 26 de septiembre,
dictadas, respectivamente, en los recursos de casación n.º 785/2017 y n.º
1305/2017.
C) La posición de la Administración
recurrente.
La Abogada del Estado sostiene que el
presente caso es igual al de las sentencias de esta Sala del TS de 30 de mayo
de 2024 y de 11 de febrero de 2025, citadas en el auto de admisión, a las que
se añade la STS de 25 de febrero de 2025, alegando que la interinidad no debe
venir determinada sin más por el tiempo que la misma ha durado, es decir, para
apreciar la existencia de una utilización abusiva en los nombramientos de
funcionarios interinos docentes no universitarios no es suficiente constatar
que la relación de servicios temporales se ha prolongado durante algunos años,
que es la tesis que aplica la sentencia recurrida, sino que, por el contrario,
es necesario analizar otras circunstancias adicionales tales como: si los
nombramientos han sido realizados en vacantes de curso completo o no, si esa
relación de servicios se ha llevado a cabo en un único centro educativo o en
varios, si las funciones docentes desarrolladas a lo largo de esos años han
sido las mismas o han variado, de forma muy especial si la Administración ha
procedido o no a convocar procesos selectivos encaminados a cubrir las plazas
docentes ocupadas de forma temporal, examinar las variables de las que depende
la planificación educativa y su incidencia en los nombramientos de funcionarios
de carrera e interinos, etc.
La Administración recurrente alega que, en el presente caso, se han convocado
múltiples procedimientos selectivos en las especialidades de los recurrentes,
que han desempeñado sus funciones en distintos centros educativos y en
diferentes especialidades, que no tiene renovaciones anuales automáticas y que
los nombramientos se efectuaron conforme a un sistema de listas de interinos
plenamente objetivo y garantista. Todo ello hace que aun cuando los servicios
se hayan prestado durante varios años, los mismos no puedan ser considerados
como una utilización abusiva de la contratación temporal en los términos de la
Directiva 1999/70/CE, por lo que solicita que se case la sentencia recurrida.
D) Doctrina casacional del Tribunal Supremo.
1.- La cuestión casacional planteada en
este recurso ha sido analizada, entre otras, en las sentencias del TS de esta
Sala y Sección n.º 957/2024, de 30 de mayo (ECLI:ES:TS:2024:2893); n.º
141/2025, de 11 de febrero (ECLI:ES:TS:2025:641) y n.º 196/2025, de 25 de
febrero (ECLI:ES:TS:2025:688),
en supuestos sustancialmente análogos, las cuales declaran como doctrina
casacional que la mera referencia a los años de prestación de servicios como
funcionario interino no resulta bastante para inferir de modo automático la
situación de abuso que declara la sentencia impugnada y que la apreciación de
la utilización abusiva de nombramientos temporales ha de hacerse en
consideración del conjunto de circunstancias concurrentes en el caso concreto
de que se trate y, en particular, a la vista de si las necesidades cubiertas
por ellos son de carácter permanente o estructural o bien de naturaleza
accidental u ocasional., lo que en el caso hubiera exigido examinar el sistema
de lista de interinos aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24
de julio, lo cual no se hace en la sentencia recurrida.
2.- Las razones por las cuales se llega
a esta interpretación se sintetizan en el fundamento quinto de la citada
Sentencia del TS de esta Sala y Sección, de 11 de febrero de 2025, con arreglo
a la precedente Sentencia de 30 de mayo de 2024, de la que se reproducen a
continuación los aspectos centrales de su argumentación:
<< Esta Sala ha dictado Sentencia de 30 de mayo de 2024 (recurso de casación n.º 2304/2022), en un recurso de casación sustancialmente igual al examinado. En efecto, se aprecia una exacta coincidencia entre la cuestión de interés casacional suscitada en primer lugar con la fijada en el precedente citado. También es idéntico el contenido de las sentencias impugnadas en ambos recursos, que fueron dictadas por la misma Sala de instancia. Se suscitaba, igualmente, la aplicación de la misma Orden ECD/679/2017, de 24 de julio, por la que se regula la formación de listas de aspirantes a desempeñar en régimen de interinidad plazas de los cuerpos docentes contemplados en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en las ciudades de Ceuta y Melilla. Y, en fin, en ambos recursos de casación la parte recurrida no formuló escrito de oposición al recurso.
De modo que por aplicación del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (artículo 14 de la CE) y del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE), debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos.
En efecto, en la citada Sentencia de 30 de mayo de 2024 señalamos que "(...) en su escrito de interposición del recurso de casación, el Abogado del Estado destaca que en el presente caso no ha habido renovaciones anuales de una profesora interina para una determinada plaza, sino varios llamamientos para diversas plazas en centros educativos diferentes; llamamientos que además se han hecho a partir de listas de personas inscritas con este fin. Y subraya, asimismo, que las plazas desempeñadas por los profesores interinos en virtud de esos llamamientos fueron objeto de convocatoria para su cobertura por personal estatutario mediante los correspondientes procesos selectivos. (...) De aquí infiere el Abogado del Estado que no concurren las condiciones jurisprudencialmente establecidas para declarar el derecho de la demandante a ser mantenida hasta que la plaza ocupada sea provista o suprimida. Añade que el abuso en el empleo de duración temporal determinada, proscrito por la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP (Directiva 1999/70/CE), debe ser apreciado caso por caso; algo que, a su modo de ver, la sentencia impugnada no habría hecho. (...) La demandante en la instancia y ahora recurrida no ha formulado escrito de oposición al recurso de casación.
(...) Esta Sala no alberga ninguna duda de que el presente recurso de casación debe ser estimado, porque la sentencia impugnada no hace absolutamente ningún examen de las circunstancias del asunto, ni por consiguiente explica las razones por las que el criterio jurisprudencial sentado por nuestra mencionada sentencia de 26 de septiembre de 2018 resultaría aplicable en este caso. Todos los indicios, tales como llamamientos diversos para distintas plazas o convocatoria de proceso selectivo, conducen más bien a pensar lo contrario. A ello debe añadirse que la demandante en la instancia y ahora recurrida no se ha opuesto al recurso de casación, de manera que no ha aportado argumentos que permitan creer otra cosa" (...). >>.
3. En consecuencia, y por aplicación del
derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (artículo 14 de la CE) y del
principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE), debemos ahora
reiterar lo declarado en las citadas Sentencias, de modo que la apreciación de
la utilización abusiva de nombramientos temporales ha de hacerse en
consideración del conjunto de circunstancias concurrentes en el caso concreto
de que se trate y, en particular, a la vista de si las necesidades cubiertas
por ellos son de carácter permanente o estructural o bien de naturaleza
accidental u ocasional.
E) La aplicación de la doctrina
casacional al caso. La estimación del recurso de casación.
1. Vistos los términos del debate,
comenzaremos por hacer mención de la doctrina fijada con reiteración respecto
de personal docente interino con desempeño de funciones en centros educativos
de la ciudad de Melilla, consistente
en que para apreciar la existencia de utilización abusiva en los nombramientos
de funcionarios interinos no universitarios no es suficiente un criterio
temporal de prolongación en la interinidad -criterio de las sentencias de
instancia--, sino que, de forma concurrente, deben examinarse una serie de
circunstancias concretas y específicas como el sistema de lista de interinos
aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, el tipo de
sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios
se hizo en uno o en varios centros, el tipo de vacante que se estaba cubriendo,
si las funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la
presentación a los procesos selectivos convocados al respecto (así, Sentencia
de esta Sala y Sección 957/2024, de 30 de mayo ( recurso de casación
2304/2022); 141/2025, de 11 de febrero (recurso de casación 7368/2021);
196/2025, de 25 de febrero (recurso de casación 7099/2022 habiéndonos
pronunciado en el mismo sentido en las posteriores sentencias del TS n.º
1111/2025, de 9 de septiembre (ECLI:ES:TS:2025:3917); STS n.º 1122/2025, de 11
de septiembre (ECLI:ES:TS:2025:3915), n.º 1123/2025, de 11 de septiembre (ECLI:ES:TS:2025:3916),
STS n.º 1128/2025, de 11 de septiembre (ECLI:ES:TS:2025:3911), STS n.º
1130/2025, de 11 de septiembre (ECLI:ES:TS:2025:3918), STS n.º 1343/2025, de 22
de octubre (ECLI:ES:TS:2025:4789), y STS n.º 1327/2025, de 22 de octubre (ECLI:ES:TS:2025:4791).
Esta es la doctrina que ahora
ratificamos y empleamos para dar respuesta estimatoria a este recurso de
casación pues la sentencia impugnada no se ajusta a ella, sino que decidió
exclusivamente por el criterio temporal. Por ello procede casarla.
2.- A los efectos del artículo 93.1 de
la Ley jurisdiccional 29/1998 (LJCA), conociendo del recurso de la instancia,
con la delimitación casacional que hemos realizado en el fundamento de derecho
cuarto, deberemos comenzar por hacer cita de nuestra sentencia del TS nº 177/2025,
de 19 de febrero (recurso de casación n.º 1602/2024), cuando, también en su
fundamento de derecho quinto, se exponía el "juicio de la sala sobre el
abuso de la temporalidad en la docencia no universitaria" precisando:
<< 2. A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA partimos de la jurisprudencia del TJUE, que declara que la cláusula 5 del Acuerdo Marco -llevada al ámbito funcionarial- busca limitar la utilización sistemática, sucesiva o concatenada, de nombramientos temporales como potencial fuente de abusos y de precarización del empleo público; exige a los Estados normas efectivas y disuasorias que impidan o dificulten esa utilización injustificada y abusiva de alguna de las formas de relación funcionarial de empleo temporal fuera de los casos previstos en las normas.
3. El abuso se produce, por tanto, cuando la sucesión de nombramientos temporales, en sus distintas modalidades, no responde a sus previsiones legales. Esto puede ocurrir cuando se acude a la temporalidad, no para cubrir necesidades coyunturales, sino permanentes o estructurales y que deberían llevar a crear plazas vacantes para desempeñarlas con funcionarios de la carrera; también cuando se concatenan nombramientos en una plaza existente y vacante, que debería estar cubierta por un funcionario de carrera, y que el interino desempeña indefinidamente o fuera de los plazos legalmente previstos para su provisión por funcionarios de carrera.
4. Cabe entender así que hay una temporalidad regular, admisible y, como tal, legalmente prevista, de forma que no cabe hablar de temporalidad abusiva o fraudulenta por el mero cómputo de años de una relación de servicios temporal si es que el interino es llamado puntualmente para servir una vacante en tanto se cubre mediante funcionarios de carrera, bien sea de nuevo ingreso, o bien mediante concurso de traslado entre quienes ya lo son. En estos casos de temporalidad regular y no abusiva, el desempeño del puesto será regular al ser por el tiempo que media entre que se produce la vacante y se otorga en propiedad a un funcionario de carrera, en los plazos legales.
5. También cabe esa temporalidad regular cuando, para plazas que tienen titular, el funcionario interino es nombrado para llamamientos por la causa del artículo 10.1.b) del EBEP -baja del titular, comisiones de servicio, permisos o licencias, etc.- o para ejecución de programas de carácter temporal artículo 10.1.c) del EBEP. Y cabe, en fin, cuando es para tareas de refuerzo [ artículo 10.1.d) del EBEP], que serán tales si son realmente temporales o coyunturales, pero si el refuerzo se torna indefinido, se estará de hecho ante una plaza que debe considerarse vacante estructural, como tal preverse en las plantillas, luego ofertarse su cobertura de forma regular a funcionarios de carrera.
6. A partir de estas reglas generales la Sala ha declarado que apreciar el abuso lleva a un juicio casuístico (cfr. sentencia del TS nº 78/2023, 24 de enero, casación 3960/2021). Tal casuismo se plantea, ya sea en la aplicación de la normativa general sobre la función pública, básica o autonómica, o ya sea atendiendo a cada sector o ámbito de la actividad administrativa (cfr. párrafos 67 a 71 de la sentencia TJUE de 26 de noviembre de 2014, ya citada), lo que confirma la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco al referirse a las "necesidades de los distintos sectores"; y a su vez, sea en un ámbito u otro, al casuismo de cada sector hay que añadir las circunstancias de cada nombramiento (cfr. sentencias del TS nº 1401/2021, de 30 de noviembre y STS nº 1449, STS nº 1450 y STS nº 1451/2021, todas de 10 de diciembre, casaciones 6302, 6674 6676 y 7459/2018, respectivamente).
7. De esta manera, en el ámbito docente no universitario la temporalidad como "sector" al que se refiere la cláusula 5.1 puede presentar especialidades que, por razón de la ordenación y programación docente, incidan en la relación de servicios de los nombrados en régimen de temporalidad. Habrá que estar en cada caso para apreciar si un nombramiento y, en su caso, dentro del mismo, si el o los llamamientos responden a causas justificadas, por "razones objetivas", coyunturales, y es en ese juicio cuando se advertirá si se emplea esa relación de servicios temporal más bien para satisfacer necesidades estructurales o permanentes, que es cuando se incurre en abuso y fraude. >>.
3.- En aplicación de la doctrina casacional
expresada en el anterior fundamento, hemos considerado que la mera referencia a
los años de prestación de servicios como funcionario interino no resulta
bastante para deducir de modo automático la situación de abuso, debiendo inferirse dicha declaración de
una serie de circunstancias concretas y específicas que exigían examinar el
sistema de lista de interinos aplicable, analizar el tipo de sucesión de los
diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios se hizo en uno
o en varios centros, el tipo de vacante que se estaba cubriendo, si las
funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la
presentación a los procesos selectivos convocados al respecto.
Por tanto, en los casos examinados de
profesores docentes interinos que prestaron sus servicios en la ciudad de
Melilla durante varios años, donde la prestación de servicios se hizo en varios
centros como en el caso de los demandantes, en aplicación del sistema de lista
de interinos regulada en la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, era
necesario examinar específicamente el sistema empleado y el tipo de sucesión de
los diversos nombramientos.
Al respecto, y en relación al sistema de
bolsas o listas de funcionarios interinos, hemos indicado en la sentencia del
TS de esta Sala y Sección n.º 436/2025, de 2 de abril (ECLI:ES:TS:2025:1728)
que las llamadas bolsas o listas de interinos son legales, y que tienen como
función ordenar y gestionar de forma transparente el nombramiento y llamamiento
de funcionarios interinos, de modo que el hecho de que un funcionario interino
esté incluido en ellas, aun por años, no necesariamente supone un abuso de la
interinidad, salvo que tales instrumentos se regulen o se empleen en
términos tales que propicie lo que debe prevenirse y sancionarse, esto es, el
abuso de la temporalidad.
En consecuencia, la declaración de
abusividad debe inferirse de una serie de circunstancias concretas y
específicas que, por lo que hace a este caso, exigía examinar el sistema de
lista de interinos aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de
julio, analizar el tipo de sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si
la prestación de servicios se hizo en uno o en varios centros. La sentencia
recurrida no analiza el sistema de lista empleado, ni el tipo de sucesión de
los diferentes nombramientos, ni los centros y periodo de prestación de
servicios, no siendo suficiente la mera relación de nombramientos.
Por todo ello, procede casar la
sentencia impugnada al estimar el recurso de casación, y desestimar el recurso
contencioso-administrativo al no apreciarse la existencia de una situación de
abuso de temporalidad.
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