El plazo de prescripción aplicable a la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico es el plazo general de cinco años del artículo 1964.2 del Código Civil que no se aplicará retroactivamente a las obligaciones nacidas con anterioridad a su entrada en vigor.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 19 de noviembre de 2025, nº 1484/2025, rec. 2521/2023, reitera la doctrina jurisprudencial relativa a que el nuevo plazo de prescripción de cinco años no se aplicará retroactivamente a las obligaciones nacidas con anterioridad a su entrada en vigor salvo que el ejercicio de la acción para exigir su cumplimiento se hubiera realizado transcurridos cinco años computados desde el 7 de octubre de 2015, fecha de entrada en vigor de la reforma legal efectuada, ello sin perjuicio, en nuestro caso, de que la Administración adopte las medidas que considere oportunas para reponer las cosas a su estado anterior atendida la imprescriptibilidad del dominio público hidráulico.

Se aplica el plazo general de cinco años a las obligaciones nacidas antes de la reforma si el plazo se cumple tras su entrada en vigor, garantizando la seguridad jurídica y evitando indefiniciones en las relaciones jurídicas.

A) Introducción.

Una persona fue sancionada por la Confederación Hidrográfica del Tajo con una multa y la obligación de reponer a su estado anterior una zona de dominio público hidráulico, tras instalar un cerramiento en dicha zona, y se cuestiona la prescripción de dicha obligación.

¿Cuál es el plazo de prescripción aplicable a la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico, si el plazo general de cinco años del artículo 1964.2 del Código Civil o el plazo especial de quince años del artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico?.

Se determina que el plazo de prescripción aplicable es el general de cinco años establecido en el artículo 1964.2 del Código Civil tras la reforma de la Ley 42/2015, con aplicación no retroactiva salvo que el plazo de cinco años haya transcurrido desde la entrada en vigor de dicha ley, fijándose esta doctrina casacional.

La interpretación conjunta del artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y el artículo 1964 del Código Civil, junto con la reforma introducida por la Ley 42/2015 que redujo el plazo de prescripción de quince a cinco años, y el principio de reserva de ley y jerarquía normativa, obliga a aplicar el plazo general de cinco años a las obligaciones nacidas antes de la reforma si el plazo se cumple tras su entrada en vigor, garantizando la seguridad jurídica y evitando indefiniciones en las relaciones jurídicas.

B) Objeto del recurso.

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por el aquí recurrido, don Adolfo, contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 8 de septiembre de 2021, confirmada en reposición. Esta resolución imponía a don Adolfo una multa coercitiva de 1.000 euros por incumplir la obligación -establecida por la misma Confederación en la resolución sancionadora de 1 de octubre de 2014- de reponer a su estado anterior la zona de servidumbre del arroyo Chorrerón, sobre la que había instalado un cerramiento con reja metálica de unos 20 metros de longitud.

La sentencia centró la cuestión litigiosa en la prescripción del derecho de la Administración a ejecutar dicha resolución de 1 de octubre de 2014 en lo que respecta a la obligación de reposición. Para decidir esa cuestión reprodujo los artículos 118 y 119 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA), y después el artículo 327.1 in fine, del reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, RDPH), el cual dispone: «la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años».

También reprodujo parcialmente la STS nº 205/2020, de 17 de febrero (rec. 1544/2018) y STS nº 1424/2021, de 2 de diciembre (rec. 7627/2020), y por último la sentencia de la propia Sala de Castilla y León 130/2020, de 29 de abril (rec. 95/2021). Concluyó en este sentido:

«Aplicando el citado criterio al caso de autos, procede estimar el presente motivo de impugnación y ello porque cuando se impone el actor mediante la resolución de la CHT de fecha 8 de septiembre de 2.021 una multa coercitiva de 1.000 euros por haber incumplido la obligación de reponer las cosas a su estado anterior impuesta en la resolución firme de esa misma Confederación de fecha 1 de octubre de 2.014 (notificada al actor el día 8.10.2014) había prescrito el plazo que tenía la administración para exigir el cumplimiento de dicha obligación, plazo de prescripción del art. 1964 del Código Civil que es de cinco años a partir de la modificación de dicho precepto operada por la Ley 42/2015, y con entrada en vigor el 7 de octubre de 2.015, plazo que ha transcurrido sobradamente entre el citado día 7 de octubre de 2.015 (en ese día el plazo de prescripción paso de ser de 15 a 5 años según lo dispuesto en la D.T. 5ª de la Ley 42/2015 en relación con los arts. 1964 y 1939, ambos del Código Civil) y el día 16 de julio de 2.021 en que se interrumpe dicho plazo con la notificación al actor del apercibimiento de fecha 29 de junio de 2.021 por parte de la CHT con la imposición de una multa coercitiva en el caso de incumplir esa obligación de reposición impuesta en la resolución de 1 de octubre de 2.014».

La aplicación del plazo establecido en el artículo 1964 CC al supuesto de autos constituye el objeto de este proceso casacional. Precisamente, el auto de admisión del recurso consideró como de interés casacional dilucidar cuál es el plazo de prescripción de la obligación de reponer el dominio público hidráulico a su estado anterior: si el plazo general de cinco años que hoy establece el artículo 1964.2 CC o el plazo especial de quince años del artículo 327.1 RDPH.

C) El escrito de interposición del recurso del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado fundamenta el recurso mediante la reproducción de los argumentos en que fundó su oposición al recurso de casación 1167/2023, que tiene idéntico objeto que el actual.

Por tanto, alega que debe prevalecer la condición de plazo especial que establece el artículo 327.1 RDPH  porque, primero, en ningún lugar se establece la reserva legal ni la vinculación con el artículo 1964 CC, y, segundo, porque una interpretación acorde con la normativa hidráulica y la realidad social aconsejan aplicar el plazo de 15 años al ajustarse más a la profesionalizada actitud de los incumplidores y defraudadores y al principio de máxima protección esencial y medioambiental al bien escaso que es el agua.

Añade a lo anterior el hecho de que la reducción del plazo del artículo 1964 CC de 15 a 5 años se debió a una necesidad de dar seguridad, claridad, fluidez y transparencia a las relaciones obligacionales interpersonales, evitando situaciones de pendencia o indefinidas que creaban estados de apariencia jurídica e inseguridad poco convenientes para los tráficos civil y mercantil. Ahora bien, tal estado de cosas resulta difícilmente exportable para reducir el plazo especialísimo de prescripción del RDPH, habilitado para tutelar un objetivo preciado y trascendente como es la defensa frente a las agresiones al dominio público hidráulico, referido genérica, pero peculiarmente también en los artículos 128 y 132 CE.

Invoca, además, el artículo 3.1 CC en apoyo de la permanencia y subsistencia del carácter especial del citado art. 327 RDPH. El artículo 1964 CC reserva su aplicación a aquellas acciones que no tienen un plazo especial, en tanto que el RDPH sí establece un plazo especial, que tiene además una función protectora de un bien tan relevante como son las aguas cuya ley reguladora fundamenta y habilita las normas reglamentarias y su especialidad. El contexto y el espíritu y finalidad de las normas en juego parecen respaldar la interpretación y efectos que se sugiere.

Para sustentar el presente recurso añade a los anteriores fundamentos que las multas coercitivas no tienen carácter sancionador, sino que simplemente conminan a la ejecución de una resolución administrativa. Por otro lado, la obligación de reposición de las cosas a su estado anterior posee carácter reparador y deriva, en sí misma, del acto de alteración o modificación del estado de cosas, por lo que cabe imponerla con independencia de que la conducta reúna o no la totalidad de las circunstancias que son necesarias para su calificación como infracción administrativa y para su sanción como tal. Como consecuencia de la ausencia de carácter sancionador de la multa coercitiva, no puede invocarse la prescripción de la sanción ni de la infracción para entender que la multa coercitiva ha prescrito.

Las infracciones y sanciones, habida cuenta de su carácter de acto desfavorable para el administrado, tienen unos plazos de prescripción muy cortos. Sin embargo, la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo exige unos plazos más extensos de prescripción, dado que la intención normativa no es otra que poner todos los medios para que la realidad material no se vea afectada de modo permanente por un acto que atenta contra la legalidad.

Manifiesta también que la jurisprudencia corrobora su postura, y resume en 13 apartados las razones de disconformidad con la sentencia de instancia, las cuales se basan esencialmente en los argumentos que ya hemos resumido.

D) La oposición de la parte recurrida.

El escrito de oposición al recurso comienza recordando la cuestión jurídica planteada en la instancia y resuelta en la sentencia, que a su criterio consiste en si había prescrito el plazo que tenía la Administración para ejecutar la resolución firme en la que imponía la obligación de reponer las cosas a su estado anterior, y no la prescripción de la obligación de reponer. A su juicio, la Sala hace una perfecta interpretación de las normas «pues si el precepto reglamentario (artículo 327 RDHP) tenía su cobijo en el Código Civil, en concreto en el artículo 1964, modificado éste, aquél, en la redacción inicial, deja de tener validez en base al principio de jerarquía normativa».

Dice que el recurrente vincula el plazo reglamentario al plazo legal establecido en el Código Civil, por lo que si éste ha sido reducido a cinco años, el plazo de prescripción que afecta a la ejecución de la obligación es también de cinco años. Sostiene el recurrido que esta tesis está avalada por la jurisprudencia, aunque ésta fijaba el plazo de 15 años a causa de la antigua redacción del artículo 1964 CC. La exigencia de la efectividad de la obligación de hacer y de naturaleza personal impuesta al recurrido no puede quedar indefinidamente pendiente en el tiempo.

Rebate la tesis de la Abogacía del Estado por otras diversas razones. Dice que el recurrente pretende que la Administración disponga de quince años para ejecutar un acto administrativo firme, mientras que cualquier particular sólo dispone de cinco para reclamar obligaciones personales. Esta asimetría es contraria al principio de igualdad, carece de justificación legal y sitúa a la Administración en una posición privilegiada pese a lo prolongado de su inactividad. Por otra parte, de aceptar que la naturaleza continuada del incumplimiento impide el nacimiento del plazo de prescripción, la Administración no tendría límite temporal para ejecutar sus actos, incluso aunque permaneciera inactiva durante décadas, lo que vulneraría los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y eficacia administrativa y se opondría a lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley 39/2015.

E) El precedente de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.

Esta Sala ha resuelto recientemente un problema idéntico en el seno del recurso de casación nº 1167/2023, en STS nº 1253/2025, de 8 de octubre. La coincidencia de la cuestión casacional y, en lo sustancial, el planteamiento del recurso exige que insistamos en nuestra decisión. Por tanto, reproduciremos el núcleo de la fundamentación de dicha sentencia (FJ 5 y 6) y la respuesta a la cuestión casacional:

«[...] Prescripción de la acción de reposición y reparación. El plazo previsto en el art. 327.1 de RDPH.

» Como se deduce de las alegaciones de las partes y de la sentencia de instancia, la cuestión a resolver es el plazo de prescripción que debe ser aplicado a la obligación de reponer las cosas a su estado anterior. Para la Administración y la Sala de instancia, el plazo es el reglamentario de quince años, siendo indiferente que el artículo 1964 haya sido modificado, reduciendo el plazo general y de aplicación subsidiaria a la prescripción de las obligaciones de quince a cinco años. Para el recurrente, el plazo reglamentario tiene obligada cobertura legal en el artículo 1964, de manera que, modificado el plazo de prescripción de las obligaciones de quince a cinco años, este último plazo es el que debe ser aplicado pues el reglamento no es ni puede ser independiente de la ley.

» El art.118.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas señala que con independencia de las sanciones que les sean impuestas a los infractores, estos podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior.

» Lo que no señala la Ley de Aguas es el plazo en el que dicha obligación prescribe. Si lo hace el Reglamento del Dominio Público Hidráulico en su artículo 327.1, que lo fija en quince años.

» Sobre la interpretación de este precepto reglamentario se ha discutido si para exigir la reparación de los daños o perjuicios o la reposición de las cosas a su estado anterior era preciso la existencia de una previa infracción, de manera que la Administración no podía imponer tales obligaciones de forma autónoma. Ya una antigua jurisprudencia de esta Sala (Sentencias del TS, de fechas de 19 de enero de 2000 (recurso de apelación 656/1992) y STS de 29 de noviembre de 2001 (recurso de casación 3466/1995), vino a declarar que, con independencia del procedimiento sancionador, la Administración hidráulica estaba facultada para exigir la reparación de los daños y perjuicios causados al dominio público con fundamento en el principio de que quien contamina paga, deduciendo esta tesis de la expresión que emplea el citado precepto "con independencia".

»Las divergencias de interpretación se entendieron zanjadas con la promulgación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, pues, a partir de su entrada en vigor, la reparación de los daños y perjuicios al dominio público hidráulico y la reposición de las cosas a su estado anterior, está facultada la Administración hidráulica para exigirlas ( artículo 7.3 de la indicada Ley), cuando no deriven de la comisión de una infracción tipificada en el Texto Refundido de la Ley de Aguas o aquélla hubiese prescrito, a través del procedimiento y en aplicación de lo establecido en los artículos 2.1. b. 7 y 22, 4, 19, 20, 21 y 41 a 49 de la mencionada Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental.

» Una segunda cuestión interpretativa de este precepto reglamentario es si el plazo de prescripción establecido en el, de quince años, debe tener alguna cobertura legal al no establecer ningún plazo al respecto la Ley de Aguas.

» Nuestra sentencia del TS de 15 de octubre de 2009 resolvió esta cuestión en su fundamento jurídico quinto al señalar que:

"QUINTO.- No cabe duda que en los supuestos de aprovechamientos hidráulicos, derivados de concesiones administrativas o de cualquier otra relación contractual con la Administración, la obligación de reparar o reponer tiene naturaleza contractual y el plazo de prescripción de la acción para exigir su cumplimiento sería, de no existir otro plazo establecido legalmente, el de quince años previsto en el artículo 1964 del Código civil , lo que implica que el plazo establecido en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico sea coincidente con aquél, y de aquí que esta Sala haya declarado en su Sentencia, de fecha 24 de julio de 2003 (recurso de casación en interés de la ley 71/2002), como doctrina legal: « que el plazo de prescripción de la acción reconocida en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (modificado por Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto), para que la Administración pueda exigir la reparación de los daños causados al dominio público es de quince años".

» Como es de ver en esta sentencia, el plazo de prescripción de la obligación de reparar los daños causados al dominio público establecido en el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico tiene el respaldo del artículo 1964 del Código Civil, al no existir otro plazo establecido legalmente en la normativa de aguas. Remisión al Código Civil que es necesaria al estar sometida la prescripción de las obligaciones a reserva de ley, consecuencia del principio de seguridad jurídica que exige que sólo el legislador pueda regular los plazos de prescripción, evitando incertidumbre en las relaciones jurídicas. Principio de reserva de ley que aparece recogido en el artículo 1961 del Código Civil, que señala que "las acciones prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por la ley", en tanto que nuestra jurisprudencia ha reiterado que la prescripción es materia de orden público y su determinación le corresponde en exclusiva al legislador.

» Podemos concluir, por tanto, que el plazo reglamentario de quince años debe tener cobertura legal y que esa no es otra que el artículo 1964 del Código Civil, que establecía como regla general de aplicación subsidiaria el de quince años.

» Se da la circunstancia -relevante para nuestro pleito- que el 7 de octubre de 2015 entró en vigor la Ley 42/2015, de 5 de octubre, que reformó -entre otros extremos- el referido artículo 1964 del Código Civil y redujo de quince a cinco años el plazo legal general del régimen de prescripción establecido en dicho precepto, lo que necesariamente ha de afectar al plazo reglamentario para no vulnerar el principio de reserva de ley y de jerarquía normativa. No obstante, en virtud del principio general de irretroactividad, el nuevo plazo de prescripción se aplicará a las obligaciones nacidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 42/2015.

» Esa irretroactividad está, no obstante, matizada por la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015, que establece que "el tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil".

» Este último precepto señala que "la prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regirá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo". Este artículo no regula la prescripción en sí misma pero sí determina la ley que debe aplicarse a las prescripciones en curso en el momento de la entrada en vigor del Código Civil (1889), con la finalidad de evitar vacíos o conflictos de normas cuando hay cambios legislativos en los plazos de prescripción.» Este último precepto señala que "la prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regirá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo". Este artículo no regula la prescripción en sí misma pero sí determina la ley que debe aplicarse a las prescripciones en curso en el momento de la entrada en vigor del Código Civil (1889), con la finalidad de evitar vacíos o conflictos de normas cuando hay cambios legislativos en los plazos de prescripción.

» Ya hemos señalado que la regla general determina que si la prescripción ha comenzado bajo una legislación previa, se aplica esa ley para calcular los plazos y los efectos, respetándose así el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de la ley. Sin embargo, se establece también en el precepto que comentamos una regla de excepción, fundada en el principio de favor prescripcionis. Si desde la entrada en vigor del Código Civil transcurre íntegramente el plazo de prescripción fijado en él, la prescripción opera con independencia de que la ley anterior exigiera un plazo más largo. En otras palabras, rige el plazo más corto cuando beneficia al prescribiente, en aras de un equilibrio entre la irretroactividad de la ley y la aplicación práctica de los plazos de prescripción.

» Así, de conformidad con el citado precepto, el plazo de prescripción para las acciones nacidas con anterioridad al 7 de octubre de 2015 es de quince años, pero si, con posterioridad a tal fecha, transcurre el plazo de cinco años previsto en la redacción actual del artículo 1964 del Código Civil, la acción se considerará prescrita. Esto es, el plazo de prescripción iniciado con anterioridad al 7 de octubre de 2015 concluye el 7 de octubre de 2020, salvo que el plazo de quince años computado desde su inicio hubiera concluido antes.

» En nuestro caso, la relación jurídica entre la Administración y el administrado nació en el año 2012, que es cuando el presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana impuso una obligación de proceder a don Urbano, consistente en retirar un badén y un cerramiento metálico situados en zona de dominio público hidráulico, con la advertencia de que su incumplimiento podría implicar la imposición de multa coercitiva y/o ejecución subsidiaria. El 29 de julio de 2021 se le notificó el inicio del procedimiento de ejecución y el 24 de noviembre de 2021 se dicta resolución de imposición de multa coercitiva por el incumplimiento de la referida obligación, es decir, nueve años después de cursarse la orden de proceder, y seis años desde la entrada en vigor de la reforma de la prescripción introducida por la ley 42/2015, de manera que, según lo expuesto anteriormente, sería de aplicación el nuevo plazo de prescripción de 5 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil por aplicación de lo establecido en el artículo 1939 de ese mismo Código.

» Como la multa coercitiva impuesta en el año 2021 tiene su fundamento en el incumplimiento de la obligación impuesta por la Administración en el año 2012 -consistente en reponer las cosas a su estado anterior-, la resolución impugnada en la instancia debe ser anulada por prescripción de la obligación de la que deriva al haber transcurrido más de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 42/2015, con estimación del recurso contencioso-administrativo.

» Resulta procedente también anular la sentencia de instancia, que desestimó el recurso y confirmó la resolución administrativa, al considerar que el artículo 327.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no necesitaba de cobertura legal y que era indiferente que el artículo 1964 del Código Civil hubiera sido modificado.

» [...] Respuesta a la cuestión casacional.

» El auto de admisión nos interpela acerca del plazo de prescripción de la obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público hidráulico tras la nueva redacción dada al artículo 1964.2 del Código Civil por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de modificación de la LEC. Conforme lo expuesto anteriormente, el nuevo plazo de prescripción de cinco años no se aplicará retroactivamente a las obligaciones nacidas con anterioridad a su entrada en vigor salvo que el ejercicio de la acción para exigir su cumplimiento se hubiera realizado transcurridos cinco años computados desde el 7 de octubre de 2015, fecha de entrada en vigor de la referida ley, ello sin perjuicio, en nuestro caso, de que la Administración adopte las medidas que considere oportunas para reponer las cosas a su estado anterior atendida la imprescriptibilidad del dominio público hidráulico».

F) Conclusión y costas procesales.

Aplicando la doctrina que hemos transcrito, el recurso del Abogado del Estado debe desestimarse.

Es correcto el criterio de la Sala de instancia al declarar que la obligación personal de reposición del dominio público hidráulico impuesta al infractor en la resolución sancionadora notificada el 8 de octubre de 2014, hubo prescrito cuando el 16 de julio de 2021 recibió el apercibimiento de la imposición de una multa coercitiva. Y eso porque entre esta última fecha y el 7 de octubre de 2015 en que entró en vigor la reforma del Código Civil reduciendo el plazo de prescripción, transcurrió sobradamente el periodo de cinco años que constituye el nuevo plazo prescriptivo de las acciones personales.

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