A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia Vasco, de 10 de marzo de 2016, nº 90/2016, rec. 137/2015, declara que los
nichos, panteones y sepulturas de los cementerios municipales son bienes de dominio
público, aunque el titulo o documento de otorgamiento de sepulturas y
enterramientos sea a perpetuidad, ello no significa que dichos bienes sean de
propiedad privada.
Pues son concesiones administrativas con una duración máxima de 99 años según el Tribunal Supremo, pues en cualquier caso
los derechos sobre el dominio público no pueden otorgarse durante un plazo
superior a 99 años, siendo conforme a derecho que los Ayuntamientos establezcan
un plazo menor. Transcurrido dicho límite temporal de 99 años, ha
de entenderse recuperada la libre disposición del enterramiento por las
autoridades municipales (Sentencia del T.S. de 2 de junio de 1.997).
B) Las Leyes que desde antiguo han permitido a la Administración local la
transmisión de las sepulturas en cementerios, como bienes de naturaleza
patrimonial.
Pues se encontraba arraigada la
convicción popular de que las sepulturas donde se depositaban los restos de
familiares se adquirían, en su caso, a perpetuidad y se empleaba dicha
terminología. Lo cierto es que partiendo de una correcta calificación en
derecho no podía estarse a la denominación de los negocios jurídicos
correspondientes como adquisición en propiedad, teniendo en cuenta que se trata
de bienes fuera del comercio y la supuesta propiedad se hubiera tenido o
ejercido dentro de una propiedad pública como eran los cementerios municipales.
Por ello se ha ido dictando una jurisprudencia que no siempre ha mantenido el
mismo criterio, relativa en ocasiones a casos como el presente en los cuales,
habiéndose adquirido el enterramiento a perpetuidad en fecha relativamente
remota cuando no estaban perfilados los conceptos jurídicos, se pretendía el
cambio de titularidad en términos tales que implicaba una sucesión en la
propiedad de la sepultura. Ello presuponía la consideración del derecho como de
propiedad, y el carácter perpetuo de la cesión.
No obstante, esta evolución
jurisprudencial ha concluido con las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de
junio de 1997 y 14 de diciembre de 1998 (de las que se aparta incidentalmente
la de 11 de octubre de 1999 en cuanto a la calificación jurídica) en las que se mantiene que la cesión de
sepulturas es un negocio jurídico concesional sobre el dominio público, y que
la expresión "a perpetuidad" no puede interpretarse literalmente ya
que en cualquier caso los derechos sobre el dominio público no pueden otorgarse
durante un plazo superior a 99 años, siendo conforme a derecho que los
Ayuntamientos establezcan un plazo menor.
Esta doctrina, que sigue la Sentencia
impugnada, debe aplicarse también en el caso de autos, lo que nos lleva a no
acoger el único motivo de casación invocado y desestimar el recurso. Así es
tanto más cuanto que la recurrente no combate el razonamiento de la Sentencia
recurrida, según el cual ya se
desprendía del Estatuto municipal de 1924 que los cementerios, indudablemente
de propiedad municipal, eran bienes afectos a un servicio público.
Razonamiento éste que confluye en cuanto a la lógica jurídica en que se
sustenta con el de las Sentencias citadas del Tribunal Supremo de 2 de junio de
1997 y 14 de diciembre de 1998".
No hay aquí una aplicación retroactiva
de la norma, sino labor interpretativa de un título jurídico de enterramiento
constituido con anterioridad, conforme al vigente régimen jurídico del dominio
público que se proyecta hacia el futuro, de ineludible consideración, y del que
resulta que los cementerios son bienes
demaniales afectos a la prestación de un servicio público local (arts. 25.2.k)
y 26.1.a) de la Ley de Bases de Régimen Local), también el Cementerio
municipal de Bilbao, por mucho empeño que ponga el recurrente en convencer a la
Sala de que se trata de un bien patrimonial del Ayuntamiento en base a la ya
remota adquisición a sujetos particulares del suelo sobre el que se asienta;
como tal dominio público, es imprescriptible e inalienable ( art. 5 del Reglamento
a que se ha hecho mención y artículo 132.1 de la Constitución) e impide la
propiedad de particulares sobre las sepulturas."
C) El artículo 2 del Real Decreto 1372/86, de 13 de junio, por el que se
aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, establece que los bienes de las
Entidades locales se clasificaran en bienes de dominio publico y bienes
patrimoniales, siendo bienes de dominio público los de uso o servicio público.
El artículo 4 dispone que "son bienes de servicio público los destinados
directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las
Entidades locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en
general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas,
hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios,
elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en general,
cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios
públicos o administrativos". En los bienes de dominio público es posible
el uso privativo que es el constituido por la ocupación de una porción del
dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás
interesados, si bien se encuentra sujeto a concesión administrativa (artículos
75 y 78 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).
Es decir, no existe, propiamente hablando, una propiedad privada del
enterramiento, al ser ésta incompatible con el carácter de dominio público del
cementerio municipal, y si bien se produce ciertamente la adquisición de derechos en relación
con las sepulturas y nichos la misma ha de ser considerada como una concesión
de dominio público, con las características que tales concesiones tienen en
nuestro ordenamiento jurídico, correspondiendo al Ayuntamiento resolver sobre
la cuestión planteada, de acuerdo con sus potestades.
Por último, señalar que los artículos 79
y 81 disponen que en ningún caso podrá otorgarse concesión o licencia alguna
por tiempo indefinido y que serán nulas las concesiones que se otorgaren sin
las formalidades que se establecen en la legislación aplicable.
D) El criterio jurisprudencial está plasmado en las Sentencias del Tribunal
Supremo, de dos de junio de 1997, y 14 de diciembre de 1998 en las que después de
reconocer la posibilidad de existencia de "adquisiciones a perpetuidad"
de sepulturas y nichos, a continuación expresan lo siguiente: "sin
embargo, ello no significa que exista, propiamente hablando, una propiedad
privada del enterramiento, al ser ésta incompatible con el carácter de dominio
público del cementerio municipal, y si bien se produce ciertamente la
adquisición de derechos en relación con las sepulturas y nichos la misma ha de
ser considerada, como también se indicó en la sentencia de esta Sala de 6 Oct.
1994, como una concesión de dominio público, con las características que tales
concesiones tienen en nuestro ordenamiento jurídico.
También se indicó en la primera de las sentencias del TS que la adquisición
a perpetuidad no supone una vigencia indefinida durante cientos de años, pues
ha de entenderse que existe el límite máximo temporal de 99 años, transcurrido el cual
tendría lugar la prescripción inmemorial, lo cual no es admisible tratándose de
bienes de dominio público. La vigencia de las concesiones a perpetuidad tiene,
pues, el límite temporal antes indicado, transcurrido el cual ha de entenderse
recuperada la libre disposición del enterramiento por las autoridades
municipales. No puede, por lo tanto ser
determinante en el presente proceso el dato referido de la adquisición en su
día a perpetuidad de los nichos litigiosos".
Ciertamente la Sentencia del Tribunal
Supremo de 11.10.1999 parece apartarse del criterio expuesto anteriormente y
define la concesión a perpetuidad del enterramiento como "mecanismo
jurídico en virtud del cual se permite al titular de un enterramiento la
facultad de conservar los restos de sus familiares por tiempo indefinido en el
lugar donde descansan", si bien a tal "mecanismo jurídico, no lo
considera ni como una transmisión de propiedad, ni como una auténtica concesión
ni como una autorización; sin embargo, partiendo del elemento coincidente de
rechazo a la existencia de una verdadera transmisión de propiedad, afirmación
que se hace a los exclusivos efectos del ámbito propio de la presente
Jurisdicción, de conformidad con el artículo 4 L.J. 1956, nos encontramos ante
una actuación sobre un elemento del dominio público cuya naturaleza como tal no
puede ser preterida en relación con el criterio manifestado en las mencionadas
Sentencias de 2 de junio de 1997 y 14 de diciembre de 1998 en cuanto a la
inaceptabilidad de la aplicación de la prescripción inmemorial, lo que no
supone la indebida aplicación retroactiva sino la necesaria delimitación de la
afectación temporal del bien de dominio público.
Al ajustarse a tal sentir (confirmado
por sentencia del TS de 26/5/2004) la vigencia de las concesiones a perpetuidad
tiene, pues, el límite máximo temporal de 99 años antes indicado, transcurrido
el cual ha de entenderse recuperada la libre disposición del enterramiento por
las autoridades municipales (Sentencia T.S. de 2 de junio de 1.997).
Autor: Pedro Torres Romero
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