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sábado, 25 de mayo de 2019

Los nichos y sepulturas de los cementerios municipales son bienes de dominio público, aunque el titulo o documento de otorgamiento de sepulturas y enterramientos sea a perpetuidad, ello no significa que dichos bienes sean de propiedad privada.


A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Vasco, de 10 de marzo de 2016, nº 90/2016, rec. 137/2015, declara que los nichos, panteones y sepulturas de los cementerios municipales son bienes de dominio público, aunque el titulo o documento de otorgamiento de sepulturas y enterramientos sea a perpetuidad, ello no significa que dichos bienes sean de propiedad privada.

Pues son concesiones administrativas con una duración máxima de 99 años según el Tribunal Supremo, pues en cualquier caso los derechos sobre el dominio público no pueden otorgarse durante un plazo superior a 99 años, siendo conforme a derecho que los Ayuntamientos establezcan un plazo menor. Transcurrido dicho límite temporal de 99 años, ha de entenderse recuperada la libre disposición del enterramiento por las autoridades municipales (Sentencia del T.S. de 2 de junio de 1.997).

B) Las Leyes que desde antiguo han permitido a la Administración local la transmisión de las sepulturas en cementerios, como bienes de naturaleza patrimonial.

Pues se encontraba arraigada la convicción popular de que las sepulturas donde se depositaban los restos de familiares se adquirían, en su caso, a perpetuidad y se empleaba dicha terminología. Lo cierto es que partiendo de una correcta calificación en derecho no podía estarse a la denominación de los negocios jurídicos correspondientes como adquisición en propiedad, teniendo en cuenta que se trata de bienes fuera del comercio y la supuesta propiedad se hubiera tenido o ejercido dentro de una propiedad pública como eran los cementerios municipales. Por ello se ha ido dictando una jurisprudencia que no siempre ha mantenido el mismo criterio, relativa en ocasiones a casos como el presente en los cuales, habiéndose adquirido el enterramiento a perpetuidad en fecha relativamente remota cuando no estaban perfilados los conceptos jurídicos, se pretendía el cambio de titularidad en términos tales que implicaba una sucesión en la propiedad de la sepultura. Ello presuponía la consideración del derecho como de propiedad, y el carácter perpetuo de la cesión.

No obstante, esta evolución jurisprudencial ha concluido con las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1997 y 14 de diciembre de 1998 (de las que se aparta incidentalmente la de 11 de octubre de 1999 en cuanto a la calificación jurídica) en las que se mantiene que la cesión de sepulturas es un negocio jurídico concesional sobre el dominio público, y que la expresión "a perpetuidad" no puede interpretarse literalmente ya que en cualquier caso los derechos sobre el dominio público no pueden otorgarse durante un plazo superior a 99 años, siendo conforme a derecho que los Ayuntamientos establezcan un plazo menor.

Esta doctrina, que sigue la Sentencia impugnada, debe aplicarse también en el caso de autos, lo que nos lleva a no acoger el único motivo de casación invocado y desestimar el recurso. Así es tanto más cuanto que la recurrente no combate el razonamiento de la Sentencia recurrida, según el cual ya se desprendía del Estatuto municipal de 1924 que los cementerios, indudablemente de propiedad municipal, eran bienes afectos a un servicio público. Razonamiento éste que confluye en cuanto a la lógica jurídica en que se sustenta con el de las Sentencias citadas del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1997 y 14 de diciembre de 1998".

No hay aquí una aplicación retroactiva de la norma, sino labor interpretativa de un título jurídico de enterramiento constituido con anterioridad, conforme al vigente régimen jurídico del dominio público que se proyecta hacia el futuro, de ineludible consideración, y del que resulta que los cementerios son bienes demaniales afectos a la prestación de un servicio público local (arts. 25.2.k) y 26.1.a) de la Ley de Bases de Régimen Local), también el Cementerio municipal de Bilbao, por mucho empeño que ponga el recurrente en convencer a la Sala de que se trata de un bien patrimonial del Ayuntamiento en base a la ya remota adquisición a sujetos particulares del suelo sobre el que se asienta; como tal dominio público, es imprescriptible e inalienable ( art. 5 del Reglamento a que se ha hecho mención y artículo 132.1 de la Constitución) e impide la propiedad de particulares sobre las sepulturas."

C) El artículo 2 del Real Decreto 1372/86, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, establece que los bienes de las Entidades locales se clasificaran en bienes de dominio publico y bienes patrimoniales, siendo bienes de dominio público los de uso o servicio público. El artículo 4 dispone que "son bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos". En los bienes de dominio público es posible el uso privativo que es el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados, si bien se encuentra sujeto a concesión administrativa (artículos 75 y 78 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).

Es decir, no existe, propiamente hablando, una propiedad privada del enterramiento, al ser ésta incompatible con el carácter de dominio público del cementerio municipal, y si bien se produce ciertamente la adquisición de derechos en relación con las sepulturas y nichos la misma ha de ser considerada como una concesión de dominio público, con las características que tales concesiones tienen en nuestro ordenamiento jurídico, correspondiendo al Ayuntamiento resolver sobre la cuestión planteada, de acuerdo con sus potestades.

Por último, señalar que los artículos 79 y 81 disponen que en ningún caso podrá otorgarse concesión o licencia alguna por tiempo indefinido y que serán nulas las concesiones que se otorgaren sin las formalidades que se establecen en la legislación aplicable.

D) El criterio jurisprudencial está plasmado en las Sentencias del Tribunal Supremo, de dos de junio de 1997, y 14 de diciembre de 1998 en las que después de reconocer la posibilidad de existencia de "adquisiciones a perpetuidad" de sepulturas y nichos, a continuación expresan lo siguiente: "sin embargo, ello no significa que exista, propiamente hablando, una propiedad privada del enterramiento, al ser ésta incompatible con el carácter de dominio público del cementerio municipal, y si bien se produce ciertamente la adquisición de derechos en relación con las sepulturas y nichos la misma ha de ser considerada, como también se indicó en la sentencia de esta Sala de 6 Oct. 1994, como una concesión de dominio público, con las características que tales concesiones tienen en nuestro ordenamiento jurídico.

También se indicó en la primera de las sentencias del TS que la adquisición a perpetuidad no supone una vigencia indefinida durante cientos de años, pues ha de entenderse que existe el límite máximo temporal de 99 años, transcurrido el cual tendría lugar la prescripción inmemorial, lo cual no es admisible tratándose de bienes de dominio público. La vigencia de las concesiones a perpetuidad tiene, pues, el límite temporal antes indicado, transcurrido el cual ha de entenderse recuperada la libre disposición del enterramiento por las autoridades municipales. No puede, por lo tanto ser determinante en el presente proceso el dato referido de la adquisición en su día a perpetuidad de los nichos litigiosos".

Ciertamente la Sentencia del Tribunal Supremo de 11.10.1999 parece apartarse del criterio expuesto anteriormente y define la concesión a perpetuidad del enterramiento como "mecanismo jurídico en virtud del cual se permite al titular de un enterramiento la facultad de conservar los restos de sus familiares por tiempo indefinido en el lugar donde descansan", si bien a tal "mecanismo jurídico, no lo considera ni como una transmisión de propiedad, ni como una auténtica concesión ni como una autorización; sin embargo, partiendo del elemento coincidente de rechazo a la existencia de una verdadera transmisión de propiedad, afirmación que se hace a los exclusivos efectos del ámbito propio de la presente Jurisdicción, de conformidad con el artículo 4 L.J. 1956, nos encontramos ante una actuación sobre un elemento del dominio público cuya naturaleza como tal no puede ser preterida en relación con el criterio manifestado en las mencionadas Sentencias de 2 de junio de 1997 y 14 de diciembre de 1998 en cuanto a la inaceptabilidad de la aplicación de la prescripción inmemorial, lo que no supone la indebida aplicación retroactiva sino la necesaria delimitación de la afectación temporal del bien de dominio público.

Al ajustarse a tal sentir (confirmado por sentencia del TS de 26/5/2004) la vigencia de las concesiones a perpetuidad tiene, pues, el límite máximo temporal de 99 años antes indicado, transcurrido el cual ha de entenderse recuperada la libre disposición del enterramiento por las autoridades municipales (Sentencia T.S. de 2 de junio de 1.997).



Autor: Pedro Torres Romero

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