A) La sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, sec. 6ª, de 6 de noviembre de 2018, rec. 391/2017, declara los
requisitos jurisprudenciales que debe de tener la solicitud de suspensión de la
resolución de la liquidación de un tributo, basada en la falta de justificación
de los perjuicios irreparables o de difícil reparación que la ejecución de la
resolución le pudiera ocasionar, ya que se estaría anudando, a una resolución
que es materialmente de fondo, las consecuencias jurídicas que solo se prevean
para las decisiones que rechazan la petición de carácter preliminar.
B) SUPUESTO DE HECHO: En el presente recurso contencioso administrativo el
demandante impugna la resolución dictada por el Tribunal Económico
Administrativo Central de fecha 28 de abril de 2017 que acuerda inadmitir a
trámite la solicitud de suspensión con dispensa total de garantía de la
ejecución de la liquidación girada por el concepto de IVA por importe de
99.832,81 euros.
"En el presente caso el interesado
solicita la suspensión sin garantías del acto impugnado alegando que su
ejecución le ocasionaría perjuicios de imposible o difícil reparación por
cuanto le imposibilitaría recuperarse de la delicadísima situación económica
por la que actualmente atraviesa, por cuanto le impediría obtener recursos para
subsistir procedentes de rentas del trabajo o de su actividad profesional, dado
que las mismas serian automáticamente embargadas por la Agencia.
Respecto de lo así alegado debe
señalarse que, como reiteradamente viene manteniendo este Tribunal Central de
la AN, las dificultades económicas o patrimoniales no suponen por si solas la
existencia de perjuicios que revistan el carácter de irreparabilidad o difícil
reparación que, por otra parte, podrían evitarse con el recurso a la
institución del aplazamiento de pago prevista en nuestro ordenamiento jurídico
para las posibles situaciones de dificultades de tesorería, pues lo contrario
supondría tanto como afirmar que toda exigencia de deudas tributarias, cuando
no sea posible hacer frente a las mismas, llevaría consigo perjuicios irreparables
o de difícil reparación pues ello llevaría de hecho a un sistema de suspensión
automática de los actos administrativos de naturaleza tributaria no previsto en
la Ley.
En el presente caso este Tribunal
considera que el reclamante no ha justificado que los perjuicios que, de no
accederse a la suspensión, se derivarían de la ejecución del acto impugnado
serian, no simples perjuicios económicos que implica toda ejecución, sino
irreparables o, al menos, de difícil reparación, carácter fundamental para poder
acceder a la suspensión solicitada, que no se puede presumir, y que así ha sido
recogido por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, al
establecer que "lo prioritario no es la incidencia del interés público,
como elemento inicial a ponderar en orden a la suspensión, sino la
reparabilidad o no del daño derivado del acto, entrando en juego aquel factor,
al que alude la exposición de motivos de la ley (se está refiriendo a la Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), y una constante
jurisprudencia, en combinación con el de reparabilidad, y no en su sustitución
de este".
C) Centrado el objeto de debate corresponde examinar si es conforme a
derecho la decisión del TEAC que inadmite a trámite la solicitud de suspensión
de ejecución de una deuda tributaria con dispensa de garantías. Las razones que han
llevado al TEAC a la referida inadmisión han sido que"...el reclamante no
ha justificado que los perjuicios que, de no accederse a la suspensión, se
derivarían de la ejecución del acto impugnado serian, no simples perjuicios
económicos que implica toda ejecución, sino irreparables o, al menos, de
difícil reparación, carácter fundamental para poder acceder a la suspensión
solicitada, que no se puede presumir".
D) DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO: Para la adecuada resolución de la
cuestión planteada debemos tener en cuenta la doctrina jurisprudencial fijada
por el Tribunal Supremo en la reciente sentencia dictada en fecha 21 de
diciembre de 2017 (recurso de casación nº 496/2017). En dicha sentencia el alto
tribunal analiza en que supuestos el órgano económico-administrativo puede
inadmitir una solicitud de suspensión de ejecución de una deuda tributaria con
dispensa de garantías y en que supuestos debe admitir a trámite dicha solicitud
aunque posteriormente desestime dicha pretensión porque de los documentos
aportados no se acreditan perjuicios irreparables que pudieran justificar la
suspensión con dispensa de garantías.
Concretamente, el Tribunal Supremo en el
fundamento jurídico quinto de dicha sentencia analiza "el contenido de la
resolución del tribunal económico-administrativo rechazando la solicitud de
suspensión" y sostiene:
1º) Tanto el RRVA (artículo 46.4, primer párrafo) -se está refiriendo al Reglamento General
de desarrollo de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía
administrativa aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo- como la RSEH
(apartado Cuarto.4.2.4, primer párrafo)- se está refiriendo a la Resolución de
21 de diciembre de 2005 de la Secretaria de Estado de Hacienda y Presupuestos y
Presidencia de la AEAT que dicta criterios de actuación en materia de
suspensión de la ejecución de los actos impugnados mediante recursos y
reclamaciones y de relación entre los tribunales económicos administrativos y
la AEAT-determinan que, subsanados los defectos o sin trámite de subsanación
cuando no sea necesario, la solicitud debe ser inadmitida si de la
documentación acompañada no puede deducirse la existencia de los perjuicios de
difícil o imposible reparación (el primero de los preceptos habla de
"indicios").
2º) La primera observación que cabe hacer es que tal forma de resolver no
es la ajustada a la razón de decidir. Las resoluciones de inadmisión rechazan
la solicitud, sin juzgar el fondo de la misma, porque se incumplen presupuestos
o requisitos que condicionan su estudio y decisión. No ha lugar a pronunciarse
porque no concurren las circunstancias a las que el ordenamiento jurídico
sujeta el pronunciamiento de una decisión sobre el fondo o el interesado ha
incumplido las cargas que dicho ordenamiento le impone para que un órgano, en
este caso económico-administrativo, considere su solicitud. Basta la lectura
del artículo 239.4 LGTpara comprobar que una resolución de inadmisión no es el
vehículo adecuado para rechazar, en cuanto al fondo, una solicitud de suspensión
por no acreditarse con la prueba practicada la concurrencia de los requisitos
que permitirían acceder a la misma.
3º) Esta distinción está presente en nuestra jurisprudencia, que ha
afirmado la necesidad de diferenciar entre las fases de admisión y de decisión, reservando a esta
última la valoración de la capacidad de la ejecución para causar perjuicios de
difícil o imposible reparación [sentencias de 20 de noviembre de 2014 (casación
4341/2012;ES:TS:2014:4685), 19 de febrero de 2016 (casación 1852/2014;
ES:TS:2016:550); y 24 de febrero de 2016 (casación 1301/2014; ES:TS:2016:695,
FJ 3º)]. Es verdad que esta jurisprudencia, de forma implícita, admite una
decisión de inadmisión cuando de la documentación aportada no se obtengan
"indicios" de los perjuicios alegados (expresión que es la utilizada
por el RRVA, no por la RSEH). Pero un análisis más detenido del marco normativo
y de los parámetros utilizados para resolver por los órganos
económico-administrativos, conducen a este Tribunal a precisar su
jurisprudencia, indicando que en tales supuestos la decisión debe ser también
de desestimación en cuanto al fondo. Las razones que abonan esta conclusión son
las siguientes:
a) La operación a desarrollar es la
misma en todo caso. La valoración de si la documentación presentada ofrece
"indicios" (expresión del RRVA) de que la ejecución vaya a causar
perjuicios irreparables o de difícil reparación, o que de ella no puede
deducirse su "existencia" (expresión de la RSEH), o que no acredita
su producción es siempre de la misma sustancia: se trata de valorar la prueba y
de concluir si concurre el presupuesto al que la norma condiciona la
suspensión.
b) Por definición, cuando se trata de
apreciar si la ejecución puede causar daños de la repetida naturaleza, ha de
operarse siempre con indicios, pues nunca puede existir prueba directa de las
circunstancias resultantes de un hecho que todavía no se ha producido: la
ejecución.
4º) La diferencia, por lo demás, no es meramente nominalista
("inadmisión" versus "desestimación"), pues la regulación
sobre la suspensión en la vía económico-administrativa anuda consecuencias bien
distintas a una decisión y otra:
a) La admisión a trámite produce efectos suspensivos desde la presentación
de la solicitud, quedando automáticamente suspendido todo procedimiento de recaudación
hasta que el tribunal se pronuncie sobre el fondo, concediendo o denegando la
suspensión (artículo 46.4 RRVA, segundo párrafo, y apartados Cuarto.4.2.5,
párrafo primero, y Cuarto.4.2.6, párrafo segundo, ambos de la RSEH).
b) Por el contrario, mediante la inadmisión a trámite se tiene por no
presentada la solicitud de suspensión a todos los efectos, determinando la
inmediata reanudación del procedimiento de recaudación, considerándose no producida
la suspensión cautelar vigente durante la tramitación de la solicitud (artículo
46.4 RRVA, párrafo tercero, y apartado Cuarto.4.2.5 RSEH, segundo párrafo).
5º) Siendo así, al inadmitir por inexistencia o falta de acreditación de
los perjuicios irreparables o de difícil reparación una solicitud de
suspensión, se está anudando a una resolución que es materialmente de fondo las
consecuencias jurídicas que el ordenamiento prevé sólo para aquellas decisiones
que rechazan la petición en trámite liminar.
6º) Ante esta situación, a este Tribunal Supremo se le abren dos vías: a) bien poner en
tela de juicio la legalidad de tales previsiones reglamentarias por su
oposición al artículo 239.4 LGT, incurriendo en ultra vires, con las
consecuencia inherentes a tal constatación; b) bien, acudiendo al principio de
interpretación conforme y de conservación de los componentes normativos del
ordenamiento jurídico, realizar una exégesis de tales normas reglamentarias que
las acorde con la ley.
7º) Para rectificar la constatada anomalía, esta Sala considera suficiente
con acudir a esta segunda vía. De este modo, allí donde el RRVA y la
RESH determinan que la solicitud de suspensión debe ser inadmitida cuando se
tenga por no acreditada con la documentación adjuntada la concurrencia de
perjuicios de imposible o difícil reparación, debe entenderse que la decisión
debe adoptar la forma de desestimación, previa admisión a trámite de la
solicitud, con las consecuencias que dichas normas reglamentarias anudan a una
resolución de tal naturaleza.
8º) En definitiva, el artículo 46.4 RRVA y el apartado Cuarto.4.2.5 RSEH
deben interpretarse en el sentido de que, subsanados los defectos o cuando no sea
necesaria la subsanación, el órgano económico-administrativo llamado a resolver
la solicitud de suspensión considere que de la documentación presentada no
puede deducirse la existencia de los perjuicios de imposible o difícil
reparación alegados, la solicitud debe
ser admitida a trámite y desestimada en cuanto al fondo".
Y en el fundamento de derecho sexto de
la sentencia del Tribunal Supremo referida se recoge la interpretación que debe
realizarse en los casos que analiza. Y afirma:
"1. Atendiendo a lo hasta aquí
expuesto, y conforme ordena el artículo 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente
interpretación de los preceptos legales y reglamentarios concernidos en este
litigio.
2. En particular, el artículo 46 RRVA,
apartados 3 y 4, y los apartados Cuarto.4.2.3 y Cuarto 4.2.4 RSEH deben ser
interpretados en el sentido de que:
Cuando, solicitada en la vía
económico-administrativa la suspensión de la ejecución del acto reclamado sin
presentación de garantías, o con dispensa parcial de las mismas, porque la
ejecución puede causar al interesado perjuicios de difícil o imposible reparación,
y el órgano llamado a resolver considera que con la documentación aportada (que
no presenta defecto alguno susceptible de subsanación o cuyos defectos ya han
sido subsanados) no se acredita, ni siquiera indiciariamente, la posible
causación de esa clase de daños, no procede abrir un incidente de subsanación
para solventar esa deficiencia probatoria, sino admitir a trámite la solicitud
y desestimarla en cuanto al fondo".
www.gonzaleztorresabogados.com
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