La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sec.
3ª, de 30 de julio de 2026, nº 675/2026, rec. 301/2026, desestima la apelación interpuesta,
confirmando la denegación de autorización judicial de entrada, pues el
ayuntamiento, instante de la autorización judicial, no concreta qué medidas va
a adoptar en relación a los menores que se hallan en el domicilio que se
pretende desalojar, razón por la cual no puede apreciarse la existencia o no
del elemento de proporcionalidad necesario para valorar la procedencia de la
medida.
En procedimientos de autorización para
la entrada en domicilio con el fin de ejecutar una orden administrativa de
desalojo que afecta a personas menores de edad en situación de vulnerabilidad,
el juez debe realizar un juicio de proporcionalidad valorando la adecuación y
suficiencia de las medidas adoptadas por la administración para proteger a
dichas personas, sin que sea necesaria la audiencia previa obligatoria de los
ocupantes, siempre que se haya tramitado adecuadamente el procedimiento
administrativo y se garantice la protección integral de los derechos
fundamentales involucrados.
El Tribunal confiere razón al juzgado de
primera instancia que denegó la autorización de entrada al considerar que la
administración no acreditó la existencia de medidas concretas y proporcionadas
para proteger a los menores de edad residentes en el inmueble, requisito
indispensable en virtud de la protección constitucional del domicilio, el
principio de proporcionalidad y los derechos de los menores. Se valora que el
procedimiento no requiere audiencia previa, pero sí una adecuada ponderación y
motivación que evidencie la protección efectiva de los derechos fundamentales
implicados.
La sentencia confirma la negativa a
autorizar la entrada y desestima el recurso de apelación interpuesto por la
administración, manteniendo la doctrina sobre la estricta necesidad de
justificación y protección en este tipo de procedimientos.
La sentencia delimita claramente que el
procedimiento de autorización judicial para entrar en un domicilio para
ejecutar un acto administrativo no es contradictorio ni exige audiencia previa
a los ocupantes, incluso en presencia de menores vulnerables, siempre que haya
tramitación regular del expediente administrativo y comprobación adecuada de
medidas de protección, lo que aporta concreción a criterios jurisprudenciales
anteriores en cuanto a las garantías procesales y derechos fundamentales en
casos de desalojo forzoso.
A) Introducción.
1º) El Ayuntamiento de Barcelona solicitó autorización
judicial para ejecutar el desalojo y clausura de un local declarado
infravivienda, ocupado por personas incluyendo menores de edad, sin que se
hayan concretado medidas adecuadas de protección para los menores y personas en
situación de vulnerabilidad.
¿Es procedente denegar la autorización
judicial para la entrada en domicilio para ejecutar el desalojo de un local
declarado infravivienda, cuando no se han acreditado medidas proporcionales y
suficientes para proteger a los menores y personas vulnerables que residen en
el inmueble?.
Se desestima el recurso de apelación del
Ayuntamiento de Barcelona y se confirma la denegación de autorización judicial
para la entrada en domicilio, estableciéndose doctrina sobre la necesidad de
que el juez compruebe la proporcionalidad y adopción previa de medidas
adecuadas para proteger a menores y personas vulnerables en estos
procedimientos.
La decisión se fundamenta en la doctrina
constitucional y jurisprudencial, especialmente la del Tribunal Constitucional
y el Tribunal Supremo, que exigen una motivación suficiente del juez para
autorizar la entrada en domicilio, garantizando la ponderación de derechos en
conflicto y la adopción de medidas específicas para proteger la inviolabilidad
del domicilio y los derechos de menores, conforme al artículo 18.2 y 24 de la
Constitución, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y
tratados internacionales sobre derechos del niño.
2º) El Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña desestima el recurso de apelación del Ayuntamiento y confirma la
denegación de la entrada en el domicilio basándose en los siguientes pilares
normativos y jurisprudenciales:
1. El Juicio de Proporcionalidad como
Requisito Constitucional.
Conforme al artículo 18.2 de la
Constitución Española y la jurisprudencia fijada por el Tribunal Supremo (en
línea con la histórica sentencia de 23 de noviembre de 2020), el juez de lo
contencioso-administrativo no es un mero autómata que firma mandamientos de
entrada. Su función es realizar una ponderación de los derechos en conflicto:
por un lado, la ejecutividad de los actos de la Administración; por otro, la
inviolabilidad del domicilio y los derechos fundamentales de las personas
vulnerables que lo habitan.
2. Ausencia de Riesgo Vital Inminente.
El tribunal ratifica los hechos probados
por el juzgado de primera instancia:
El informe de bomberos solo reflejaba un
riesgo moderado sin justificación técnica, ya que la instalación eléctrica era
aceptable y la carga de fuego la habitual.
No existían problemas de salubridad ni
plagas, y el local contaba con suministros de agua y luz.
El informe de la Guardia Urbana admitía
que el factor principal era la ocupación en sí misma (un interés privado, al
ser el local de propiedad particular) y no una crisis de salud pública que
alcanzara la dimensión de interés general.
3. El Interés Superior del Menor y la
Inconcreción Municipal.
El elemento determinante para denegar la
entrada es la presencia de cinco menores de edad (entre ellos, un recién
nacido). El ordenamiento jurídico (Ley 18/2007 del Derecho a la Vivienda de
Cataluña, Ley 12/2023 por el Derecho a la Vivienda y tratados internacionales)
exige que el interés superior del menor sea tutelado de forma prioritaria.
El TSJC determina que:
- No basta con invocar protocolos genéricos: El Ayuntamiento se limitó a señalar que aplicaría el "protocolo de asistencia para personas sin techo", pero no concretó qué medidas reales, efectivas y habitacionales adoptaría para realojar de forma inmediata a los menores y a su familia una vez ejecutado el desalojo.
- Riesgo de exclusión residencial: Al no detallarse un plan de realojamiento alternativo y digno, la autorización judicial de entrada dejaría a los menores en una situación de desamparo o sinhogarismo en la vía pública, un impacto desproporcionado comparado con el beneficio de ejecutar el cierre del local.
4. Naturaleza del Procedimiento de
Autorización (Garantías Procesales).
La resolución aporta claridad doctrinal
respecto a las garantías procesales:
- No es un procedimiento contradictorio: Para obtener la autorización de entrada no es obligatoria la audiencia previa de los ocupantes, siempre y cuando el expediente administrativo previo se haya tramitado regularmente y se hayan respetado los cauces legales de notificación de la orden de desalojo.
- Control judicial estricto: Aunque los ocupantes no comparezcan obligatoriamente en esta fase judicial, el juez sustituye esa falta de contradicción realizando un control exhaustivo y de oficio sobre la adecuación y suficiencia de las medidas de protección que la Administración está obligada a consignar de antemano.
B) Antecedentes.
Al realizar el juicio de
proporcionalidad el Auto apelado tiene en cuenta que:
1) No se ha constatado un riesgo específico de peligro para
la integridad ni la salud de los ocupantes del inmueble, ni de los vecinos del
entorno, ni un riesgo específico de salubridad (no se detecta presencia de
plagas ni acumulación de materiales ni otro factor relacionado y la vivienda
cuenta con suministros de electricidad y de agua);
2) el informe del Servicio de Prevención y Extinción de
Incendios concluye la existencia de un riesgo moderado, pero no permite
entender cómo se llega a dicha conclusión a partir de la constatación de que no
hay incidencias remarcables, que la carga de fuego es la habitual en una
vivienda y que la instalación eléctrica está en un estado aceptable;
3) los riesgos derivados de la infravivienda son valorados,
en el informe de la Guardia urbana de Barcelona, solo con una relevancia del
20%, siendo la problemática principal valorada en este informe el hecho en sí
de la ocupación del local, que no representa por sí mismo un problema de salud
pública ni de salubridad, y que no adquiere aquí una dimensión de interés
público ya que el local es de propiedad privada. Por otro lado, afirma el Auto
recurrido, se valora en un 10% de relevancia las molestias por ruidos, haciendo
constar que los vecinos han llamado al 112, pero el expediente no ofrece más
información sobre el número de avisos procedentes de vecinos y sobre qué
actuaciones se han realizado y con qué resultado. También se valora con un 10%
de relevancia la sensación de inseguridad, pero no derivada directa y
exclusivamente de la ocupación de dicho local sino de "las últimas
incidencias en el entorno cercano: asentamientos, robos, hurtos, etc.;
4) se ha constatado la presencia de 5 personas menores de
edad en la vivienda y para tutelar su interés superior hay que tener presente,
por un lado, que residen en un local que no reúne todas las condiciones de
habitabilidad; por otro, que de acuerdo con las consideraciones que obran en el
expediente administrativo las condiciones del local no suponen un riesgo
específico para su integridad y un riesgo vital y que vivir allí les permite
tener una vivienda donde conviven con sus familiares.
Razona el Auto impugnado, por lo demás,
que, a pesar de las directrices previstas en el artículo 44.5 de la Ley 18/
2007 y el artículo 14 de la ley 12/ 2023, no existe garantía alguna de que, si
se produce el desalojo de los ocupantes incluidas las personas menores de edad
serán realojados y no se enfrentarán a la situación de sin hogar que ahora
intentan paliar o evitar fijando su domicilio en el local ocupado.
En fase de apelación, también el
Ministerio público emite informe negativo a la autorización de entrada en
domicilio, afirmando
que en todo caso, entendemos que, a la vista de la presencia de varios menores
de edad (uno de ellos recién nacido) y de las manifestaciones de la ocupante
sobre la ausencia de otro lugar en el que residir, nos encontramos ante una
situación de evidente extrema vulnerabilidad social, por lo que, atendidas las
circunstancias concurrentes y siguiendo los criterios establecidos tanto por el
Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo, la autorización de
entrada debe ponderar tales circunstancias y prever la adopción de las medidas
preventivas adecuadas y suficientes por parte de la Administración solicitante
para que el desalojo cause el menor impacto posible en los ocupantes
vulnerables y en los menores de edad afectados por el mismo.
C) Manifestaciones del Ayuntamiento de Barcelona.
El Ayuntamiento de Barcelona alega en el
recurso de apelación la existencia de la resolución de fecha 30 de mayo de
2025, que declara el local como infravivienda, ordenando el desalojo del local
en el plazo de 48 horas y aplica a los ocupantes sin título legítimo el
protocolo de asistencia para personas sin techo de los servicios municipales;
alega también que en fecha 14 de octubre de 2025 la Guardia urbana de Barcelona
comprobó que los ocupantes no habían dado cumplimiento a la resolución adoptada
ni tenían intención de cumplirla.
Expuesto lo anterior, sostiene el
Ayuntamiento de Barcelona, en síntesis, que el Auto impugnado revisa la
legalidad del acto administrativo que se ejecuta, debiéndose limitar a la
apariencia formal de la legitimidad de la actuación administrativa, mediando
por la correcta identificación del sujeto pasivo afectado por la medida
solicitada y por su adecuada proporcionalidad, en el sentido de considerar que
resulta indispensable la entrada en el domicilio para llevar a cabo la
ejecución .
D) Valoración jurídica.
Debe tenerse en cuenta el contenido de
la sentencia del TS nº 1797/2017, de 23 de noviembre dictada por la sección
tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el recurso de casación
número 270/2016, que se
refiere a la falta de motivación del auto autorizando la entrada, en el caso de
existencia de menores en el domicilio, según la cual (...) De esta disposición
procesal, interpretada a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional y de
la del Tribunal Europeo de Derecho Humanos, se desprende que el juez de lo
contencioso-administrativo, al autorizar la entrada en un domicilio particular
para proceder a su desalojo en el que residan menores de edad, debe tomar en
consideración la aplicación del principio de proporcionalidad, y, en
consecuencia, adoptar las cautelas adecuadas y precisas para asegurar y
garantizar una protección integral y efectiva de los derechos e intereses de
los menores.
Debe también tenerse en cuenta la
sentencia del TS nº 1238/ 2023, de 11 de octubre, dictada por la misma Sala del
Tribunal Supremo y sección, en el recurso de casación 3594/ 2021 según la cual:
“SEGUNDO.- Sobre el marco normativo aplicable y acerca de la doctrina jurisprudencial que resulta relevante para resolver el recurso de casación.
Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas por la parte recurrente, procede reseñar el marco jurídico aplicable, así como recordar la doctrina del Tribunal Constitucional y de esta Sala del Tribunal Supremo que consideramos relevante para resolver el presente recurso de casación:
A) El Derecho Internacional.
El artículo 27 de la Convención sobre los derechos del niño, dispone:
"1.- Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.
3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.
4. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar el pago de la pensión alimenticia por parte de los padres u otras personas que tengan la responsabilidad financiera por el niño, tanto si viven en el Estado Parte como si viven en el extranjero. En particular, cuando la persona que tenga la responsabilidad financiera por el niño resida en un Estado diferente de aquel en que resida el niño, los Estados Partes promoverán la adhesión a los convenios internacionales o la concertación de dichos convenios, así como la concertación de cuales- quiera otros arreglos apropiado."
El artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, dispone:
1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia.
2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás.
B) EL Derecho Estatal.
El articulo 18.2 de la Constitución española establece:
"El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito."
El artículo 24 de la Constitución española, dispone:
"1.- Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.
La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos."
El artículo 8.6 de la Ley 29/1998 , de 31 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece:
"Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia."
C) La doctrina del Tribunal Constitucional.
En la sentencia del Tribunal Constitucional 188/2013 se formularon las siguientes consideraciones jurídicas:
"Como ya dijimos en la STC 69/1999, de 26 de abril, "el domicilio constitucionalmente protegido, en cuanto morada o habitación de la persona, entraña una estrecha vinculación con su ámbito de intimidad, como hemos declarado desde la STC 22/1984, fundamento jurídico 5 (asimismo, SSTC 160/1991 y 50/1995, entre otras); pues lo que se protege no es sólo un espacio físico sino también lo que en él hay de emanación de una persona física y de su esfera privada (STC 22/1984 y ATC 171/1989)". En relación con los actos de la Administración cuya ejecución precisa de la entrada en un domicilio, que es el supuesto que ahora interesa, este Tribunal ha señalado, STC 139/2004, de 13 de septiembre , FJ 2):
"Que al Juez que otorga la autorización de entrada no le corresponde enjuiciar la legalidad del acto administrativo que pretende ejecutarse. Conviene advertir que esta doctrina, aunque se ha establecido en relación con el Juez de Instrucción, que era quien antes de la reforma efectuada por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA), otorgaba este tipo de autorizaciones, resulta igualmente aplicable a los Jueces de lo contencioso-administrativo, que son los ahora competentes para emitir aquéllas en los casos en los que ello sea necesario para la ejecución de los actos de la Administración pública ( art. 8.5 LJCA) -actual 8.6 LJCA- pues, en este concreto procedimiento, las atribuciones de estos Jueces se limitan únicamente a garantizar que las entradas domiciliarias se efectúen tras realizar una ponderación previa de los derechos e intereses en conflicto. Como ha señalado este Tribunal(SSTC 160/1991, de 18 de julio , FJ 8; 136/2000, de 29 de mayo , FJ 3), en estos supuestos la intervención judicial no tiene como finalidad reparar una supuesta lesión de un derecho o interés legítimo, como ocurre en otros, sino que constituye una garantía y, como tal, está destinada a prevenir la vulneración del derecho. De ahí que, para que pueda cumplir esta finalidad preventiva que le corresponde, sea preciso que la resolución judicial que autorice la entrada en el domicilio se encuentre debidamente motivada, pues sólo de este modo es posible comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada ponderación de los derechos o intereses en conflicto y, por otra, que, en su caso, autoriza la entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
Por este motivo, el otorgamiento de esta clase de autorizaciones no puede efectuarse sin llevar a cabo ningún tipo de control, pues si así se hiciera no cumplirían la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio que constitucionalmente les corresponde. Por esta razón este Tribunal ha sostenido que, en estos supuestos, el Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto [SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 3 a ); 50/1995, de 23 de febrero, FJ 5; 171/1997, de 14 de octubre, FJ 3; 69/1999, de 26 de abril; y 136/2000, de 29 de mayo , FFJJ 3 y 4]. Junto a estas exigencias, este Tribunal ha señalado también que han de precisarse los aspectos temporales de la entrada, pues no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración el tiempo de su duración (STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7). Tales cautelas tienen como finalidad asegurar que no se restringe de modo innecesario el derecho a la inviolabilidad del domicilio, evitando un sacrificio desproporcionado de este derecho (SSTC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7; 69/1999, de 26 de abril , FJ 4). Por ello las exigencias en cada supuesto dependerán de las circunstancias que concurran, pues, como se señala en la STC 69/1999, de 29 de abril, FJ 4, los requisitos de detalle formulados a propósito de casos concretos pueden no resultar precisos en otros supuestos en los que las circunstancias sean diferentes.
En definitiva, ha de concluirse que, desde la perspectiva constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encontrará debidamente motivada y, consecuentemente, cumplirá la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde, si a través de ella puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible."
Como decimos, el órgano jurisdiccional debe velar por la proporcionalidad de la medida interesada, de modo tal que la entrada en el domicilio sea absolutamente indispensable para la ejecución del acto administrativo. Pues será justamente en este juicio de proporcionalidad -al que expresamente remiten nuestras Sentencias 50/1995 y 69/1999, como canon de enjuiciamiento de la licitud de la autorización judicial de entrada en el domicilio -, en el de haberse respetado, no se producirá la vulneración del derecho fundamental. Como se ha indicado en los antecedentes de esta Sentencia, nos encontramos ante un caso en el que la Administración intenta ejecutar forzosamente el contenido de una resolución que ha dictado previamente y que el afectado se ha negado a cumplir voluntariamente."
D) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.
En la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2017 (RC 270/2016), en relación con el procedimiento de autorización de entrada en domicilio para la ejecución forzosa de actos de la Administración en que residan menores de edad, fijamos la siguiente doctrina:
"1) Resulta incompartible con la debida protección jurídica de los derechos e intereses de los menores de edad, tal como se reconoce en los artículo 11 y 12 de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de marzo, de Protección Jurídica del Menor , y en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, en relación con las garantías establecidas en los artículos 18.2 y 24 de la Constitución , una resolución del juzgado de lo contencioso-administrativo de autorización de entrada en el domicilio (de conformidad con la potestad que le confiere el artículo 8.6 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) que no esté suficientemente motivada, en la medida que resulta exigible que el juez de lo contencioso-administrativo pondere la situación personal, social y familiar particular de los menores de edad que pueden verse afectados por la ejecución de la orden de desalojo.
2) Resulta incompatible con la debida protección jurídica de los derechos e intereses de los menores de edad, tal como se reconoce en los artículo 11 y 12 de la Ley orgánica 1/1996, de 15 de marzo, de Protección Jurídica del Menor , y en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989, en relación con la garantía de inviolabilidad del domicilio del artículo 18.2 de la Constitución, una resolución del juzgado de lo contencioso-administrativo de autorización de entrada en domicilio que no contenga un juicio acerca de la aplicación del principio de proporcionalidad, que se efectúe teniendo en cuenta los datos y elementos disponibles sobre la afectación de los derechos e intereses de los menores de edad que la decisión judicial comporta. "
En la sentencia del TS de 12 de febrero de 2021 (RC 2118/2020 ), sostuvimos:
"Es importante no olvidar que también hemos dicho que el juez habrá de comprobar, antes de autorizar la entrada en domicilio para el desalojo forzoso, que la Administración ha previsto la adopción de las medidas precautorias adecuadas y suficientes para que el desalojo cause el menor impacto posible a aquellos ocupantes que se encontraren en situación de especial vulnerabilidad.
No basta, por tanto, con que el juez dirija una admonición genérica a la Administración para que el día previsto para el desalojo procure la debida protección de los menores y, en general, de las personas especialmente vulnerables que pudieran resultar afectadas por dicho desalojo; es preciso que, antes de emitir la autorización de entrada, el juez compruebe que la Administración ha adoptado unas concretas medidas al respecto y que, realmente, éstas son suficientes para que, cuando llegue el día y el momento de proceder al desalojo, las personas especialmente vulnerables afectadas sean efectivamente protegidas y no queden desamparadas."
Y en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2023 (RC 2470/2021), fijamos la siguiente doctrina:
"En relación con la cuestión de interés casacional planteada en el Auto de admisión, hemos de reiterar el criterio de que estando afectadas personas vulnerables en un desalojo de una vivienda ocupada ilegalmente, la autorización de entrada debe comprobar ex ante la adecuación y proporcionalidad de las medidas adoptadas por la Administración para la protección de dichas personas, sin cuestionar en cambio la procedencia del desalojo ya ventilada en el correspondiente procedimiento previo. El órgano judicial contencioso administrativo no es competente para determinar las concretas medidas a adoptar, pero sí debe comprobar antes de autorizar la entrada en un domicilio ocupado ilegalmente al objeto de proceder a su desalojo, que la Administración que lo ejecuta ha tenido en cuenta la protección de las personas vulnerables y que las medidas adoptadas son proporcionadas y suficientes, habida cuenta de las circunstancias que concurran en cada caso."
TERCERO.- Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 18.2 y 24 de la Constitución , los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor , de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, del artículo 27 de la Convención sobre los derechos del niño y del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala debe pronunciarse consiste en determinar, tal como se refiere el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2022 , si la necesaria ponderación de las circunstancias concurrentes (y en especial, la presencia de menores o de otras personas vulnerables en el domicilio), antes de la concesión o denegación de la autorización judicial para la entrada en domicilio solicitada para la ejecución de un acto administrativo, requiere de la audiencia de las personas afectadas.
A tal efecto, resulta procedente poner de manifiesto que la respuesta que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la parte recurrente en su escrito de interposición, procede revocar la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala lo Contencioso-Administrativo de Madrid de 22 de abril de 2021 , con el objeto de que se estime la pretensión formulada en el recurso de apelación y reiterada en el seno del proceso casacional, referida a la petición de retroacción de las actuaciones a los efectos de que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 28 de Madrid conceda un trámite de audiencia a los apelantes para presentar escrito de alegaciones y documental que permita al órgano judicial valorar las circunstancias concurrentes referidas a la vulnerabilidad y precariedad de la unidad familiar en el momento del dictado de la resolución judicial, en relación con la solicitud de autorización de entrada en domicilio formulada por la Comunidad de Madrid.
Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala debe partir como premisa para resolver este recurso de casación de la naturaleza jurídica del procedimiento de autorización para de entrada en domicilio para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública, regulado en el artículo 8.6 de la Ley 29/1988, de13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, así como de la exposición de las características de la función jurisdiccional que ejercen los Jueces de lo Contencioso-Administrativo en la tramitación de este procedimiento, que no tiene como objeto revisar la legalidad de la actuación administrativa, sino, únicamente, garantizar que la entrada se realice una vez ponderados los derechos e intereses en conflicto.
Acogiendo los términos en que el Tribunal de Instancia aborda esta cuestión sobre la naturaleza jurídica del procedimiento autorizatorio de entrada en domicilio, que destaca por su solvencia y rigor jurídico argumentativo, cabe subrayar que, según se refiere en la sentencia del Tribunal Constitucional 139/2004, de 13 de septiembre, la intervención del Juez, en los supuestos de autorización para la entrada en un domicilio para la ejecución forzosa de una resolución administrativa, no tiene como objeto reparar una supuesta lesión de un derecho o interés legítimo, sino que constituye una garantía destinada a prevenir la eventual vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
Cabe asimismo, al respecto, subrayar que en la sentencia constitucional 178/2013, de 4 de noviembre, se mantiene que la autorización debe ir precedida de una adecuada ponderación de los distintos derechos e intereses en conflicto, que permitan comprobar que dicha medida es absolutamente indispensable para la ejecución del acto administrativo, de manera que la autorización judicial será lícita, desde la perspectiva constitucional cuando nos encontramos ante una resolución debidamente motivada que contenga explícitamente ese juicio de ponderación.
En el mismo sentido, en la sentenciade esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2017 (RC 270/2026), siguiendo la jurisprudencia constitucional, sostuvimos que la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio debe estar debidamente motivada y debe cumplir la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde al Juez de lo Contencioso-Administrativo, de modo que pueda comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible.
Referíamos en la mencionada sentencia de esta Sala que el Tribunal Constitucional había señalado que el órgano jurisdiccional debe velar por la proporcionalidad de la medida interesada, de modo tal que la entrada en el domicilio sea absolutamente indispensable para la ejecución del acto administrativo, pues será justamente en este juicio de proporcionalidad -al que expresamente remiten las Sentencias del TS nº 50/1995 y STS nº 69/1999, como canon de enjuiciamiento de la licitud de la autorización judicial de entrada en el domicilio-, en el de haberse respetado, no se producirá la vulneración del derecho fundamental.
Y, en relación con el juicio de ponderación cuando la autorización de entrada en un domicilio para ejecutar una orden de desalojo de una vivienda que afecta a menores de edad, señalamos que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en las sentencias de 24 de abril de 2012 (Caso Yordanova y otros contra Bulgaria ) y de 17 de octubre de 2013 (Caso Winterstein y otros contra Francia ), declaró que cualquier persona en riesgo de sufrir la pérdida del hogar familiar debe tener la garantía de que la medida sea proporcionada y razonable, y que esa proporcionalidad y razonabilidad será valorada por un tribunal atendiendo a todos los factores involucrados de carácter social y personal.
Y, al respecto, la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2023 (RC 2470/2022), hemos confirmado el criterio de que estando afectadas personas vulnerables en un desalojo de una vivienda ocupada ilegalmente, la autorización de entrada debe comprobar ex ante la adecuación y proporcionalidad de las medidas adoptadas por la Administración para la protección de dichas personas, sin cuestionar en cambio la procedencia del desalojo ya ventilada en el correspondiente procedimiento previo, subrayando que el órgano judicial contencioso administrativo no es competente para determinar las concretas medidas a adoptar, pero sí debe comprobar antes de autorizar la entrada en un domicilio ocupado ilegalmente al objeto de proceder a su desalojo, que la Administración que lo ejecuta ha tenido en cuenta la protección de las personas vulnerables y que las medidas adoptadas son proporcionadas y suficientes, habida cuenta de las circunstancias que concurran en cada caso.
Conforme a estos parámetros jurisprudenciales, en el caso que enjuiciamos, limitado a resolver una cuestión de carácter procedimental, vinculada al derecho fundamental a un proceso debido con todas las garantías sin indefensión y al deber del Juez de motivar las resoluciones judiciales, en relación con las garantías de tramitación de un procedimiento de autorización de entrada en el domicilio, relativa a si resulta indispensable que el Juez de lo Contencioso-Administrativo, a quien se encomienda la función de autorizar la entrada en domicilio, conceda un trámite de audiencia a las personas afectadas en el desalojo de la vivienda antes de dictar la resolución, atendiendo a las pretensiones deducidas por la parte recurrente, tanto en el recurso de apelación como en el presente recurso de casación, estimamos que la sentencia impugnada no infringe los artículos 18.2 y 24 de la Constitución.
Consideramos, al respecto, que el Tribunal de instancia, al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 28 de Madrid, ha efectuado una adecuada ponderación de los derechos invocados, tras una valoración pormenorizada de los hechos expuestos por los recurrentes sobre el estado de vulnerabilidad de la unidad familiar, y ha adoptado las cautelas previas exigidas para que la entrada en domicilio no suponga un riesgo a la protección del menor, por lo que sería contrario a la lógica procesal la retroacción de actuaciones para que el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 28 de Madrid procediera a revisar la elaboración de las circunstancias concurrentes que ya fue efectuada por el Tribunal de Apelación.
En efecto, no consideramos que, en este caso, en razón de las singulares circunstancias concurrentes, sea pertinente acoger la pretensión de retroacción de las actuaciones al momento en que la Administración solicitante formuló la solicitud de autorización de entrada en el domicilio con la finalidad de que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo conceda un trámite de audiencia a los recurrentes para que el órgano jurisdiccional "pueda conocer las circunstancias familiares, económicas, sociales y en su caso, de vulnerabilidad y precariedad" de la unidad familiar ocupante, a los efectos de poder dictar una resolución motivada.
Cabe entender, al respecto, sin obviar que el procedimiento de autorización regulado en el vigente artículo 8.6 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no tiene carácter contradictorio, que dicha pretensión ha sido materialmente satisfecha por la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que ha confirmado la decisión de autorizar la entrada en el inmueble adoptada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 28 de Madrid, al estimar que no se ha producido indefensión material a los recurrentes en apelación, tras valorar las alegaciones formuladas y la documentación aportada acreditativa de las circunstancias referidas a la ocupación del inmueble en la que residía sin título Porfirio y su madre desde 2014, con el que se habría tramitado el expediente administrativo de recuperación posesoria del inmueble por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, al amparo del artículo 11 de la Ley 3/2001 de 21 de junio del Patrimonio de la Comunidad de Madrid (resolución administrativa que fue notificada al referido ocupante y que devino firme al no ser impugnada a la jurisdicción contencioso-administrativa) y en la que residían presuntamente también los recurrentes en apelación durante un prolongado tiempo sin título posesorio, teniendo en cuenta que la propia sentencia recurrida declara en su fallo que, antes de proceder al desalojo, la Administración ha de articular las medidas de protección adecuadas para proteger los menores de edad, en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo expuesta en las sentencias 191/2021, de 12 de febrero de 2021 (RC 2118/2020 ) y 237/2021, de 22 de febrero de 2021 (RC 2015/2020 ), que se citan expresamente en la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, lo que determina que las medidas sean comunicadas al Juzgado que deberá comprobar ex ante su suficiencia e idoneidad.
No obstante lo expuesto, esta Sala debe precisar que, conforme a la reiterada doctrina jurisprudencial expuesta en las sentencias del TS de 23 de noviembre de 2017 (RC 270/2016) y de 10 de julio de 2023 (RC 2470/2021), cuando de la solicitud formulada ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo por la Administración Pública para que se autorice la entrada en el domicilio con el objeto de proceder a la ejecución forzosa de un acto administrativo, se desprenda la existencia de menores de edad en situación de vulnerabilidad (lo que acontece en el presente caso de forma supuestamente sobrevenida, pues el expediente administrativo se tramitó íntegramente con los ocupantes del inmueble que fueron identificados por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid), el Juez de lo Contencioso-Administrativo podrá recabar de la Administración aquellos datos que resulten imprescindibles para garantizar la adecuada ponderación de los derechos e intereses en conflicto, en relación con la protección del derecho a la inviolabilidad del domicilio, el derecho al respeto a la vida privada y familiar y el derecho a una vivienda digna.
CUARTO.- Sobre la formación de jurisprudencia relativa a la estructura del procedimiento de autorización de entrada en domicilio para la ejecución forzosa de actos administrativos regulado en el artículo 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Conforme a los precedentes razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala respondiendo a la cuestión planteada en el recurso de casación que presenta interés casacional objetivo, considera que:
La estructura del procedimiento judicial de autorización para la entrada en domicilio para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública, regulado en el artículo 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no tiene carácter contradictorio. En consecuencia, no requiere de manera inexcusable la audiencia previa de las personas afectadas en los supuestos de desalojo de una vivienda ocupada ilegalmente, siempre que conste la tramitación regular del procedimiento con las personas identificadas en el expediente administrativo, que pueden instar la suspensión cautelar de la resolución administrativa que motiva la recuperación posesoria ante el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo competente.
En los supuestos en que de la solicitud de autorización para la entrada en domicilio para la ejecución forzosa de un acto administrativo se evidencie o se infiera la presencia de personas menores de edad en situación de vulnerabilidad, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo podrá, antes de adoptar la resolución que proceda, recabar de la Administración Pública ejecutante que remita aquellos datos referidos a las condiciones socioeconómicas de la unidad familiar afectada por la resolución de desalojo, que resulten indispensables para garantizar la adecuada ponderación de los derechos e intereses en conflicto, en relación con el derecho fundamental a la no injerencia en el domicilio, el derecho al respeto a la vida privada y familiar y el derecho a una vivienda digna, así como requerirle para que adopte las medidas relativas a la protección de los intereses habitaciones de los menores de edad, con la obligación de verificar si estás son suficientes e idóneas a tal fin.
En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Sara y Erasmo contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de abril de 2021.
En sentido análogo debe hacerse referencia a la STS, Sala Tercera, secc. 3, de 31 de octubre de 2023, rec. 140/2021, que estima el recurso de casación interpuesto, al haberse autorizado el desalojo sin que se aprecie la previsión de medidas proporcionadas y suficientes para asegurar que los menores no quedan en situación de desatención por falta de vivienda, sin que esto suponga que la Administración deba proporcionar a los responsables de la ocupación ilegal una solución habitacional por delante de quienes con respeto al ordenamiento jurídico y a los derechos de los demás se encuentran a la espera de una vivienda pública. Estima esa STS que las medidas previstas en el auto de autorización de entrada no son suficientes desde la perspectiva dicha de asegurar la atención del menor. De lo que se trata precisamente es de que el juez, al autorizar el desalojo, conozca, valore y considere proporcionadas y suficientes las medidas que la Administración ha adoptado o va a adoptar".
E) Conclusión.
Sobre la base de lo anterior, el
Ayuntamiento de Barcelona, instante de la autorización judicial, no concreta
qué medidas va a adoptar en relación a los menores que se hallan en el
domicilio que se pretende desalojar, razón por la cual no puede apreciarse la
existencia o no del elemento de proporcionalidad necesario para valorar la
procedencia de la medida.
El Auto impugnado no incurre por ello en
ninguno de los defectos denunciados por la parte apelante, procediendo su
confirmación.
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