La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Burgos, sec.
1ª, de 27 de julio de 2026, nº 184/2026, declara que la tenencia de picadura de tabaco en cantidad
superior a un kilogramo se presume destinada a fines comerciales salvo prueba
en contrario, en base al artículo 15.9 de la Ley 38/1992, que presume con fines
comerciales la tenencia de productos de tabaco que superan determinado peso,
sin necesidad de acreditar la intención del infractor;
La tenencia de picadura de tabaco en
cantidad superior a un kilogramo se presume destinada a fines comerciales salvo
prueba en contrario, y la falta de las marcas fiscales preventivas determina la
comisión de una infracción administrativa de contrabando, siendo irrelevante la
intención subjetiva del infractor; asimismo, el retraso excesivo sin
justificación en la incoación del procedimiento sancionador puede vulnerar el
principio de buena administración, pero en este caso no se acredita tal
indefensión ni falta de diligencia relevante.
El Tribunal desestima el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente. Se concluye que la
conducta observada constituye infracción administrativa de contrabando al
haberse superado el umbral legal de picadura de tabaco imputada y por no haberse
acreditado prueba suficiente para desvirtuar la presunción de finalidad
comercial. La intención subjetiva del infractor no es relevante para la
responsabilidad administrativa en este contexto, conforme a jurisprudencia
consolidada.
Asimismo, la revisión del procedimiento
sancionador verifica su regularidad formal, descartando vicios en la incoación
o tramitación, y no se aprecia vulneración del principio de buena
administración, pese a haberse alegado retrasos, puesto que la incoación y
notificación se realizaron dentro de los plazos legales y con justificación
suficiente. No se introduce cambio ni fijación de doctrina novedosa, sino que
se reafirma la interpretación normativa y jurisprudencial tradicional en esta
materia.
La sentencia enfatiza que en materia de
contrabando de picadura de tabaco, la presunción de finalidad comercial por
superar la cantidad de un kilogramo es determinante y no puede ser desvirtuada
solo con alegaciones subjetivas del infractor; también clarifica que la
ausencia de dolo no exime de responsabilidad administrativa en este contexto.
Se confirma la compatibilidad entre el
respeto al principio de buena administración y el margen de tiempo razonable en
tramitación sancionadora sin que la dilación, si bien apreciada, alcance a
invalidar el procedimiento cuando no perjudica el derecho de defensa ni se
configura inactividad injustificada.
A) Introducción.
Agentes de la Guardia Civil realizaron
una inspección en un centro de distribución de paquetería de ONTIME,
encontrando un paquete con 2 kg de picadura de tabaco dirigido a una persona,
siendo dicha tenencia sancionada como infracción administrativa de contrabando.
¿Es legítima la sanción administrativa
impuesta por tenencia de picadura de tabaco que supera el umbral legal para
considerarla con finalidad comercial sin prueba adicional de dicha finalidad, y
si el procedimiento sancionador respetó los principios legales de motivación y
buena administración?.
Se considera legítima la sanción
impuesta al estimar que la tenencia de más de un kilogramo de picadura de
tabaco conlleva presunción iuris tantum de finalidad comercial, sin que el
procedimiento sancionador haya vulnerado principios procesales ni el derecho a
la buena administración, manteniéndose la doctrina sobre la presunción de
comercialidad y requisitos procedimentales.
La resolución se basa en el artículo
15.9 de la Ley 38/1992, que presume con fines comerciales la tenencia de
productos de tabaco que superan determinado peso, sin necesidad de acreditar la
intención del infractor; además, la actuación administrativa cumplió con normas
del Real Decreto 1649/1998 y la Ley Orgánica 12/1995, incluyendo adecuada
motivación y plazos procesales, conforme a la jurisprudencia reiterada del
Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal Supremo sobre la materia.
B) Resolución administrativa recurrida,
pretensión deducida y alegaciones de las partes.
El recurso contencioso-administrativo se
interpone contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional
de Castilla y León (TEAR)-Sala desconcentrada de Burgos de fecha 14 de
noviembre de 2025, por la que se desestima la reclamación económico-administrativa
nº NUM000, interpuesta, por el Sr. Emiliano, contra el acuerdo de fecha 10 de
septiembre de 2024 del Técnico Jefe de Gestión de Aduanas e Impuestos
Especiales, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto, por
el citado Sr. Emiliano, contra la resolución de fecha 19 de junio de 2024 del
Técnico Jefe de Gestión de Aduanas e Impuestos Especiales, por la que se impone
al Sr. Emiliano una sanción de 2.000 euros, como responsable de la comisión de
una infracción administrativa de contrabando y se declara el comiso de la
mercancía aprehendida.
El demandante, Sr. Emiliano, solicita en
el suplico de la demanda que se declare nulo y contrario a derecho el acuerdo
de iniciación del expediente sancionador del que trae causa el presente
procedimiento y, en consecuencia, se anule por ser contrario a derecho y se
sobresea el expediente sancionador dejando sin efecto la sanción impuesta. Todo
ello, con expresa condena en costas.
Alega la parte actora, en fundamentación
de la pretensión que deduce, los siguientes motivos: I) la conducta denunciada
no es constitutiva de infracción: 1) no existe prueba suficiente de la comisión
de la infracción porque no está acreditada la finalidad comercial de la
mercancía (picadura de tabaco), siendo insuficiente a tal fin el dato de la
cantidad aprehendida. 2) Falta de intencionalidad o de culpabilidad en la
comisión del hecho denunciado. II) Insuficiente motivación de la resolución
sancionadora en cuanto al destino comercial de la mercancía. III) El
procedimiento sancionador en materia de contrabando se encuentra viciado de
inicio: 1) los agentes intervinientes manifestaron que darían cuenta a la AEAT
por si los hechos pudieran ser constitutivos de una infracción en materia
fiscal. 2) La resolución impugnada resuelve el procedimiento sancionador
imponiendo una sanción en base a una calificación jurídica efectuada respecto
de unos hechos distintos de los que se determinaron en la fase de instrucción
sobre la base de lo que fue incorporado en el acta-denuncia. IV) Vulneración
del principio de buena administración, pues no existe justificación del retraso
en que se ha incurrido entre la formulación del acta-denuncia por el que se
inicia el procedimiento y la fecha de notificación del acuerdo de inicio del
procedimiento sancionador.
La Administración demandada,
representada y defendida por la Abogacía del Estado, se ha opuesto a la demanda
y ha solicitado la desestimación del recurso contencioso administrativo con
condena en costas al demandante, por considerar que el acto administrativo
impugnado es conforme a derecho por los siguientes motivos: I) la tenencia,
comercialización o circulación de más de un kilogramo de picadura de tacaco con
fines comerciales, que se presumen salvo prueba en contrario, requeriría las
oportunas marcas fiscales sobre la picadura, y su falta es constitutiva de
infracción leve si su valor, como en este caso, es inferior a mil euros, con
independencia del dolo o negligencia del infractor. II) Partiendo de la
presunción legal de la finalidad comercial (artículo 15.9 de la Ley 38/1992, de
28 de diciembre, de Impuestos Especiales) ha de resultar intrascendente la
intención que albergara el demandante de efectivamente destinar la picadura de
tabaco a fines comerciales, autoconsumo, regalos o cualquier otra finalidad,
mientras no quede ésta acreditada. III) En el presente caso concurre
habitualidad en la conducta, pues el demandante ya ha sido sancionado en otras
ocasiones por la misma conducta, lo que ha originado la pendencia de otros
procedimientos en este Tribunal. IV) La actuación del demandante es cuanto
menos negligente, pues es conocido el monopolio de la comercialización al por
menor de las labores de tabaco, establecido en el artículo 4 de la Ley de
Ordenación del Mercado de Tabacos, y cómo y dónde han de adquirirse. V) La
resolución sancionadora cumple las exigencias de motivación. VI) La distinta
calificación jurídica de los hechos consignada en el acta de la denuncia y en
el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no vicia la resolución
sancionadora, sino que es reflejo de las especiales garantías orquestadas en la
tramitación de los procedimientos sancionadores. VII) No se ha vulnerado el
principio de buena administración pues el acuerdo de incoación del
procedimiento sancionador se ha dictado antes de transcurrir el plazo de
prescripción de la infracción, el procedimiento se ha tramitado dentro del
plazo de seis meses previsto al efecto y en cuanto a la tardanza en incoar el
procedimiento sancionador, ya que la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Canarias, número 88/2023, de diez de marzo de dos mil veintitrés,
dictada en el recurso contencioso-administrativo número 306/2022 es una sola
Sentencia, de Tribunal Superior de Justicia, que se invoca por el recurrente no
constituye doctrina que complemente el ordenamiento jurídico.
C) Antecedentes de la resolución
administrativa y que resultan del expediente administrativo.
1º) La actuación administrativa
impugnada, como se ha dicho, es una resolución del Tribunal
Económico-Administrativo Regional de Castilla y León-Sala desconcentrada de
Burgos por la que se acuerda desestimar una reclamación
económico-administrativa interpuesta,
por el ahora demandante, frente a un acuerdo que desestima el recurso de
reposición interpuesto frente a una resolución por la que se impone al Sr.
Emiliano una sanción de 2.000 euros, como responsable de la comisión de una
infracción administrativa de contrabando y se declara el comiso de la mercancía
aprehendida.
Los hechos por los que ha sido
sancionado el demandante son los siguientes: en fecha 13 de septiembre de 2023,
agentes de la Guardia Civil de Destacamento Fiscal y Fronteras Aduana de
Villafría (Burgos), en el ejercicio de sus funciones, realizan una inspección
en un centro de distribución de paquetería de la empresa ONTIME, sita en
Polígono PENTASA II Nave 29 de Burgos, verificándose, durante el transcurso de
la inspección, la existencia de un paquete, con nº de expedición NUM001 que
contiene picadura de tabaco de 2 kilogramos de peso, del que es destinatario el
demandante.
Los anteriores hechos se considera que
constituyen una infracción comprendida en el artículo 11.1 de la Ley Orgánica
12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando, en relación con lo
dispuesto en el artículo 2.2.b) de la misma Ley Orgánica.
La resolución sancionadora contiene la
siguiente motivación: I) esta Dependencia considera que los hechos han sido
probados mediante la diligencia de aprehensión formalizada por agentes del
Destacamento Fiscal y de Frontera de la Guardia Civil de Burgos en el
cumplimiento de sus funciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
23.4 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por la que se desarrolla el
Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del
contrabando, relativo a las infracciones administrativas de contrabando. II) La
ley de los II.EE. de fabricación establece una condición objetiva y fácilmente
cuantificable para determinar el carácter comercial de los productos objeto de
los II.EE., de forma que cuando superan las cantidades establecidas, y en el
presente expediente se superan al incautarse 2 kilos de picadura (2.000 gr), se
estima que tienen una finalidad comercial, con independencia de su destino
real, y por tanto, al haberse producido el devengo del Impuesto Especial según
el artículo 7 de la citada Ley, es necesario acreditar documentalmente que se
ha realizado el pago del mismo. A mayor abundamiento, la mera tenencia de
labores de tabaco que supere el umbral de exención y sin poderse acreditar su
legal procedencia o acreditándose que no procede de los lugares de venta
autorizados, también supone un incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4
de la Ley 13/1998 de Ordenación del Mercado de Tabacos. III) En lo que se refiere
a la inexistencia de dolo o negligencia, la doctrina reiterada por el Tribunal
Económico Administrativo Central, entre otras, en Resolución de 27 de junio
2007, red. 594/2007 (Sección Vocalía 8ª) establece: "Como resumen de lo
expuesto, se reitera una vez más el criterio de este Tribunal Central,
recogiendo la doctrina expuesta del Tribunal Constitucional y la del Tribunal
Supremo, fundamentalmente en las Sentencias de su Sala Segunda de 1 de marzo de
1985 (R-1369/85) y de 29 febrero de 1988 (R-1354/88) en la materia, en el
sentido de que no puede hablarse de la infracción como una especie de
responsabilidad objetiva o presunta, sino que la intencionalidad es esencial
para que pueda apreciarse su existencia. En este sentido, se ha expuesto que
sólo el error invencible supone una ausencia de culpabilidad, mientras que el
vencible excluye el dolo, pero no la culpa, debiendo el invencible alegarse y
probarse por quien lo padezca, y teniendo en cuenta las circunstancias
psicológicas y de cultura del infractor. Finalmente, la negligencia, como
elemento subjetivo de la infracción, ha de ponerse en relación con las
características propias del obligado tributario, es decir, con los medios
personales y materiales, en sus aspectos cuantitativos y cualitativos, de que
dispone o debiera disponer." En consonancia con el criterio anterior, la
adquisición y tenencia de labores de tabaco sin precintas no puede considerarse
un error invencible; sino que, habiendo actuado el infractor de forma
voluntaria, cuando menos, se trataría de una conducta culposa. Por último, el
destinatario del género estancado debió conocer la normativa de Impuestos
especiales y de represión del contrabando y, en caso de duda, debió informarse
y buscar todas las aclaraciones posibles con el objeto de cumplir con sus
obligaciones tributarias. Además, la normativa aplicable al efecto es lo
suficientemente clara, sin que quepa amparar su conducta en una interpretación
razonable de la norma. Teniendo en cuenta todo lo anterior, se considera que la
conducta del infractor es voluntaria e implica la responsabilidad en la
comisión de la infracción.
2º) El examen del expediente
administrativo evidencia los siguientes antecedentes de interés:
Que el 9 de noviembre de 2023 agentes de
la Compañía del Destacamento Fiscal y de Frontera de la Guardia Civil de Burgos
levantaron acta-denuncia en relación con la inspección llevada a cabo el día 13
de septiembre de 2023 en un centro de distribución de paquetería sito en el
Polígono PENTASA de Burgos. En el acta puede leerse: -... se observa un paquete
susceptible de una inspección al detalle. Al comprobar el contenido del paquete
una sustancia herbácea de color marrón siendo esta aparentemente picadura de
tabaco (tratándose esta de un género estancado). -Norma: L.O. 12/95 de
Represión del Contrabando (EDL 1995/16622). -Precepto: Realicen operaciones de
importación, exportación, tenencia, circulación o rehabilitación de géneros
estancados o prohibidos, sin cumplir los requisitos establecidos por la ley.
-Artículo 2, apartado 1-D. -Datos otros efectos/objetos: Clase: tabaco. Tipo:
picadura de tabaco. Subtipo: picadura. -Valoración: 350 euros. -Datos
ampliatorios: Contenido del paquete: 2 bolsas transparentes conteniendo
picadura de tabaco de 1 kg cada una.
Por la Dependencia de Aduanas e
Impuestos Especiales de Burgos solicitó valoración de la mercancía que se
recibe con fecha . El día 1 de marzo de 2024 se dicta acuerdo de inicio del
procedimiento sancionador en el que puede leerse: -Hechos: con fecha 13 de
septiembre de 2023, agentes de la Compañía del Departamento Fiscal y de
Frontera de la Guardia Civil de Burgos, realizan inspección en un centro de
distribución de paquetería sito en la citada localidad. Durante el transcurso
de la misma, se observa un paquete, que contiene picadura de tabaco de 2 kg de
peso. -Los referidos hechos son calificados como una presunta infracción
administrativa de contrabando de carácter leve, pudiendo ser sancionados, de
conformidad con los artículos 12.2 de la Ley Orgánica 12/1995 y 5.2.a) y b) del
R.D. 1649/1998, con lo siguiente, dicho acuerdo fue notificado el día 1 de
abril de 2024. El demandante presentó alegaciones al acuerdo de inicio del
procedimiento sancionador el día 22 de abril de 2024, a las que se da respuesta
por la instructora el 26 de abril. El día 22 de mayo de 2024 el demandante
presentó nuevas alegaciones en el trámite de audiencia.
El día 19 de junio de 2024 la
instructora formuló propuesta de resolución sancionadora y se dicta la
resolución sancionadora por el Técnico de Gestión de Aduanas e Impuestos
Especiales. El demandante interpuso recurso de reposición frente a la
resolución sancionadora, siendo desestimado el recurso mediante acuerdo de
fecha 10 de septiembre de 2024, del Técnico de Gestión de Aduanas e Impuestos
Especiales. Frente al anterior acuerdo, el demandante interpuso reclamación
económico-administrativa que ha sido desestimada mediante la resolución del
Tribunal Económico-Administrativo Regional, Sala desconcentrada de Burgos, que
es objeto de impugnación en este recurso contencioso-administrativo.
3º) Sobre la infracción administrativa
de contrabando. Destino comercial de la mercancía.
El artículo 183 de la Ley 58/2003,
General Tributaria, establece: 3. Las infracciones y sanciones en materia de
contrabando se regirán por su normativa específica. El artículo 13 de la Ley
Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando, establece:
Competencia, procedimiento y recursos. 1. Serán competentes para conocer de las
infracciones de contrabando los órganos de la Administración aduanera de la
Agencia Estatal de Administración Tributaria, en la forma en que se disponga
reglamentariamente.
El artículo 11 de la Ley Orgánica
12/1995, de Represión del Contrabando, establece: Tipificación de las
infracciones. 1. Incurrirán en infracción administrativa de contrabando las
personas físicas o jurídicas y las entidades mencionadas en el artículo 35.4 de
la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , General Tributaria, que lleven a cabo las
acciones u omisiones previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la
presente Ley, de forma dolosa o con cualquier grado de negligencia, cualquiera
que sea el valor de los bienes, mercancías, géneros o efectos, cuando dichas
conductas no constituyan delito. En el supuesto previsto en el artículo 2.1.c)
de esta Ley, se presumirá que las mercancías en tránsito se han destinado al
consumo cuando no se presenten las mercancías intactas en la oficina de aduanas
de destino o no se hayan respetado las medidas de identificación y control
tomadas por las autoridades aduaneras, salvo prueba en contrario. 2. Las
infracciones administrativas de contrabando previstas en el apartado anterior
de este artículo se clasifican en leves, graves y muy graves, según el valor de
los bienes, mercancías, géneros o efectos objeto de las mismas, conforme a las
cuantías siguientes: a) Leves: inferior a 37.500 euros; o, si se trata de
supuestos previstos en el artículo 2.2 de la presente Ley, inferior a 6.000
euros, salvo cuando se trate de labores de tabaco que será inferior a 1.000
euros.
El artículo 2 de la Ley Orgánica
12/1995, de Represión del Contrabando, establece: 2. Cometen delito de
contrabando, siempre que el valor de los bienes, mercancías, géneros o efectos
sea igual o superior a 50.000 euros, los que realicen alguno de los siguientes
hechos: b) Realicen operaciones de importación, exportación, comercio,
tenencia, circulación de: Géneros estancados o prohibidos, incluyendo su
producción o rehabilitación, sin cumplir los requisitos establecidos en las
leyes. El artículo 1 de la Ley Orgánica 12/1995, de Represión del Contrabando,
establece: A los efectos de la presente Ley se entenderá por: 11. "Géneros
o efectos estancados": los artículos, productos o sustancias cuya
producción, adquisición, distribución o cualquiera otra actividad concerniente
a los mismos sea atribuida por ley al Estado con carácter de monopolio, así
como las labores del tabaco y todos aquellos a los que por ley se otorgue dicha
condición.
El artículo 2 de la Ley 38/1992, de 28
de diciembre, de Impuestos Especiales, establece: Tienen la consideración de
impuestos especiales de fabricación: 3. El Impuesto sobre las Labores del
Tabaco. El artículo 56 de la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales, establece: A
efectos de este impuesto tienen la consideración de labores del tabaco: 3. La
picadura para liar. El artículo 59 de la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales,
establece: 4. A efectos de este impuesto tendrá la consideración de tabaco para
fumar o picadura: a) El tabaco cortado o fraccionado de otro modo, hilado o
prensado en plancha, no incluido en los apartados anteriores y que sea
susceptible de ser fumado sin transformación industrial ulterior. b) Los
desechos de tabaco acondicionado para la venta al por menor que no sean
cigarros, cigarritos ni cigarrillos y que sean susceptibles de ser fumados. A
estos efectos, se considerarán desechos de tabaco los restos de hojas de tabaco
y los subproductos derivados del tratamiento del tabaco o de la fabricación de
labores de tabaco.. El artículo 15 de la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales,
establece: Fabricación, transformación y tenencia. 7. La circulación y tenencia
de productos objeto de los impuestos especiales de fabricación, con fines
comerciales, deberá estar amparada por los documentos establecidos
reglamentariamente que acrediten haberse satisfecho el impuesto en España o
encontrarse en régimen suspensivo, al amparo de una exención o de un sistema de
circulación intracomunitaria o interna con impuesto devengado, sin perjuicio de
lo establecido en el apartado 3 del artículo 44. Respecto de la acreditación
del pago del impuesto en España, el requisito anterior no se considerará
cumplido cuando la Administración tributaria acredite que el impuesto
correspondiente no ha sido ingresado en la Hacienda Pública. 8. Con objeto de
determinar que los productos a que se refiere el apartado 7 de este artículo y
el apartado 1 del artículo 16 están destinados a fines comerciales, se tendrán
en cuenta, entre otros, los siguientes elementos: a) condición mercantil del
tenedor de los productos sujetos a impuestos especiales y motivos por los que
los tiene en su poder; b) lugar en que se encuentran dichos productos sujetos a
impuestos especiales o, en su caso, modo de transporte utilizado; c) todo
documento referente a los productos sujetos a impuestos especiales; d)
naturaleza de los productos sujetos a impuestos especiales; e) cantidad de
productos sujetos a impuestos especiales. 9. Para la aplicación de la letra e)
del apartado anterior, se considerará que los productos se tienen con fines
comerciales, salvo prueba en contrario, cuando las cantidades excedan de las
siguientes: a) Labores de tabaco: 1.º Cigarrillos, 800 unidades. 2.º
Cigarritos, 400 unidades. 3.º Cigarros, 200 unidades. 4.º Las restantes labores
del tabaco, 1 kilogramo.
En la demanda se alega que la conducta
denunciada no es constitutiva de infracción porque: 1) no existe prueba
suficiente de la comisión de la infracción porque no está acreditada la
finalidad comercial de la mercancía, siendo insuficiente a tal fin el dato de
la cantidad aprehendida; 2) no existe intencionalidad o culpabilidad en la
comisión del hecho denunciado, pues la adquisición de la mercancía exterioriza
la ausencia de conocimiento de que lo que estaba haciendo podía no ser conforme
a derecho. Alega también el actor que la resolución impugnada no incorpora el
debido análisis de los elementos necesarios que la ley exige para concluir que
la finalidad de la mercancía intervenida era de carácter comercial.
Y antes de continuar con la resolución
del presente recurso se ha de significar que esta Sala ya ha resuelto respecto
del mismo recurrente y por semejantes hechos a los de autos, los recursos
73/2026 en el que ha recaído sentencia de la que ha sido Ponente Don Alejandro
Valentín Sastre con fecha 16 de julio de 2026, así como posteriormente en el
recurso 75/2026 sentencia de 20 de julio de 2026, de la que fue Ponente Doña
Lourdes Prado Cabrero, cuyos argumentos jurídicos procede reproducir por
evidentes razones de seguridad jurídica y unidad de doctrina, al no existir
tampoco en autos motivo alguno que justificara modificar las siguientes
conclusiones, así en la primera de dichas sentencias la Sala se indicaba que:
Pues bien, ha de recordarse, en primer
lugar, que el artículo 6 del Código Civil establece: 1. La ignorancia de las leyes no excusa
de su cumplimiento. El error de derecho producirá únicamente aquellos efectos
que las leyes determinen. Por otra parte, el hecho haber adquirido la mercancía
por internet, como manifestó el demandante a los agentes actuantes, no excluye
su responsabilidad, pues no por ello se dispensa al adquirente de cumplir los
requisitos establecidos en las normas.
Puede citarse la STSJ de Castilla y
León, Sala de Valladolid, nº 1182/2019, de 10 de octubre de 2019 (Rec.
999/2018), en la que se dice:
"TERCERO.- Sobre la culpabilidad: concurrencia. Desestimación del motivo. ... Sin embargo, y sin perjuicio de que tampoco consta la compra a través de dicho medio -que habría dejado rastro documental, incluido el precio-, no cabe aceptar tal alegato ya que el monopolio a favor del Estado de la venta al por menor de labores de tabaco es un hecho notorio por todos conocido que impide apreciar la invocada concurrencia de un error invencible de prohibición; dicho de otro modo, no cabe aceptar sin más la conformidad con el ordenamiento jurídico en la transacción de cualquier producto o servicio por el mero hecho de que se ofrezca en internet, lo que en la actualidad supondría una quiebra absoluta de los principios de legalidad y seguridad jurídica basados en la vigencia y eficacia de las normas.".
También cabe citar las SSTSJ de País
Vasco nº 175/2025, de 8 de abril (rec. 258/2024) y nº 364/2025, de 16 de
octubre (rec. 131/2025).
En segundo lugar, ha de señalarse que el
artículo 15.8 de la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales, enumera una serie de
elementos a valorar para determinar si los productos en cuestión están o no
destinados a fines comerciales, entre los que se encuentra su cantidad, al
respecto de la cual el apartado 9 de dicho artículo establece una presunción
iuris tantum a favor de los fines comerciales, cuando se exceda, en lo que aquí
interesa, de 1 kilogramo.
En el escrito de alegaciones al acuerdo
de inicio del procedimiento sancionador el demandante alegó: 1) que la
mercancía fue adquirida para consumo propio; 2) que no existe prueba alguna que
acredite que la mercancía está orientada al tráfico comercial ni a ningún otro
acto que implique su puesta a la venta para terceros; 3) que no constan
consignadas referencias a las demás circunstancias como la condición mercantil,
lugar donde se encuentran, medio de transporte ...; 4) que el mero hecho de la
cantidad aprehendida es insuficiente por sí sola para justificar la pretendida
actividad comercial.
Los mismos argumentos sostiene en sede
jurisdiccional.
Dice la SAN nº 159/2026, de 11 de marzo
de 2026 (Rec. 2339/2021):
"La doctrina constitucional recuerda que la presunción de inocencia rige íntegramente en el orden sancionador, exigiendo verdadera prueba de cargo y recayendo la carga probatoria en la Administración, de forma que toda insuficiencia se traduce en pronunciamiento absolutorio. Con este canon debe verificarse si la Administración ha acreditado no solo la tenencia irregular -hecho no discutido-, sino la finalidad comercial que integra el tipo. La Ley de Impuestos Especiales atiende a diversos factores para determinar si la tenencia tiene fines comerciales: el estatuto del tenedor, el lugar del hallazgo, los documentos disponibles, la naturaleza y la cantidad de los productos, estableciendo una presunción legal únicamente cuando se superan los 800 cigarrillos. Por debajo de ese umbral no opera presunción alguna, correspondiendo a la Administración acreditar la finalidad comercial mediante indicios suficientes valorados en conjunto.".
Con este criterio, que viene siendo
reiterado por la Audiencia Nacional, está conforme esta Sala y este criterio se
ha seguido, en lo sustancial, por el Técnico de Gestión de Aduanas e Impuestos
Especiales en el momento de dictar la resolución sancionadora.
En consecuencia, ha de estimarse que la
conducta observada por el demandante es constitutiva de la infracción apreciada
por la Administración.
D) Sobre la tramitación del
procedimiento sancionador.
En la demanda se alega que el
procedimiento se encuentra viciado desde el mismo momento en el que se dicta el
acuerdo de inicio del expediente sancionador en materia de contrabando, pues:
1) en este acuerdo se dice que se le informa de que los hechos se pondrían en
conocimiento de la AEAT de Burgos, por si los hechos pudieran ser constitutivos
de una infracción administrativa en materia fiscal; 2) cuando la resolución
impugnada se basa en el contenido del acta de denuncia, así como en el acuerdo
de inicio del expediente, lo hace trasponiendo la legislación en materia de
contrabando que estima de aplicación al caso, pero sin incorporar el debido
análisis de los elementos necesarios que la ley exige para concluir que la
finalidad de la sustancia intervenida era de carácter comercial, siendo éste el
único argumento de peso para justificar la resolución sancionadora; ningún dato
consta en el acta de aprehensión, ni en el expediente administrativo, del que
quepa deducir que el destino de la picadura era el tráfico comercial y en el
acta-denuncia los agentes únicamente aludieron a una posible infracción en
materia fiscal, que resulta de distinta índole y con diferencias cuantitativas
importantes respecto de las infracciones de contrabando, por lo que hacerlo en
resoluciones posteriores, ya sea en el acuerdo de inicio del procedimientos
sancionador o en la resolución del procedimiento, vulnera el principio
acusatorio.
Considera la parte actora que la
resolución impugnada resuelve el expediente sancionador imponiendo la sanción
en base a una calificación jurídica efectuada respecto de unos hechos distintos
de los que se determinaron en fase de instrucción sobre la base de lo que fue
incorporado en el acta-denuncia.
El artículo 1 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por la que se desarrolla el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando, relativo a las infracciones administrativas de contrabando, establece:
1. El presente Real Decreto desarrolla reglamentariamente el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre , de Represión del Contrabando, de acuerdo con la habilitación normativa contenida en el apartado 3 del artículo 12.bis y en la disposición derogativa única de la citada Ley Orgánica. 2. En la imposición de sanciones por infracciones administrativas de contrabando se seguirán las normas de procedimiento y se aplicarán los criterios de graduación con sujeción a lo establecido en el presente Real Decreto.
El artículo 21 del Real Decreto
1649/1998, de 24 de julio, establece: Denuncia. 1. Las denuncias se dirigirán a
las Administraciones de Aduanas e Impuestos Especiales, a las Intervenciones de
Territorios Francos o a la Sección de Aduanas e Impuestos Especiales de las
Delegaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria competentes,
mediante comparecencia o por escrito. 2. Las denuncias deberán expresar la
identidad de la persona o personas que las presentan, el relato de los hechos
que pudieran constituir infracción de contrabando y la fecha de su comisión,
así como cualquier documento, declaración, indicador de prueba, etc., que
permita la persecución de la infracción y, cuando sea posible, la
identificación de los presuntos responsables. 3. Cuando se presente una
denuncia que ponga en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de
un determinado hecho que pudiera constituir infracción de contrabando, el
órgano competente para la iniciación, con anterioridad a la iniciación del
procedimiento, podrá realizar actuaciones previas con objeto de delimitar si
concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. El artículo 23 del
Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, establece: Diligencias de aprehensión o
descubrimiento. 1. Las actuaciones de las autoridades y fuerzas citadas en el
apartado 2 del artículo 20 se formalizarán mediante diligencia en la que se
harán constar cuantos hechos o circunstancias con relevancia para el
procedimiento sancionador que pudiera derivarse se produzcan, así como las
manifestaciones de la persona o personas presuntamente responsables. ... 3. Las
diligencias podrán extenderse sin sujeción a un modelo preestablecido y deberán
contener, al menos, los siguientes extremos: a) El lugar, día, hora y
circunstancias en que se efectuó el descubrimiento y, en su caso, aprehensión
de bienes, efectos e instrumentos, haciendo relación de los hechos ocurridos.
... 6. Las diligencias formalizadas observando los requisitos señalados en el
apartado 3 de este artículo tendrán el carácter de documento público y valor
probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos
derechos e intereses puedan señalar o aportar los propios interesados .... d)
La descripción de los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos, con
especificación, en su caso, del número de bultos, clase, marcas, contenido y
peso, número de matrícula y cualquier otro que permita que éstos queden
plenamente identificados; si no fueran aprehendidos, las cantidades que hayan
sido objeto de la operación fraudulenta, con el mayor detalle posible,
indicando los documentos, testimonios o cualesquiera otras pruebas de las que
se deduzcan la cantidad, características, calidad u otros datos que permitan
conocer su naturaleza y valor. e) La descripción de los contenedores,
vehículos, embarcaciones, aeronaves, maquinaria, aparatos u otros medios en que
se contuvieran, transportaran, alijaran o circularan los bienes, mercancías,
géneros o efectos objeto de contrabando. f) La mención de otros elementos,
acciones o circunstancias que puedan tener trascendencia para la graduación de
las posibles sanciones. ... h) El precepto o preceptos que se consideren
infringidos. El artículo 25 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio,
establece: Iniciación del procedimiento. 1. Apreciada por el órgano competente
para iniciar el procedimiento la procedencia de dicha iniciación, dictará
acuerdo que notificará a los interesados en la forma establecida en el artículo
29 del presente Real Decreto. Previamente procederá a la valoración de los
bienes, mercancías, géneros o efectos objeto de contrabando, y a la adopción,
en su caso, de medidas de carácter provisional relativas a los bienes, efectos
e instrumentos aprehendidos, sin perjuicio de otras que pueda adoptar durante
la tramitación del procedimiento. El artículo 29 del Real Decreto 1649/1998, de
24 de julio, establece: Notificación a los interesados. 1. La iniciación del
procedimiento sancionador se comunicará a los interesados con indicación de las
siguientes menciones: ... b) Hechos que motivan la iniciación del
procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran
corresponder. El artículo 35 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio,
establece: Resolución del procedimiento. 1. El órgano competente dictará
resolución motivada a la vista de la propuesta formulada por el instructor del
procedimiento y de las diligencias, documentos, pruebas y alegaciones que obren
en el expediente. La resolución se notificará a los interesados. 2. La
resolución que estime cometida infracción administrativa de contrabando
contendrá la mención necesaria de los siguientes extremos: a) Los hechos que se
estimen probados y la calificación de la infracción que se considera cometida.
El artículo 14 bis de la Ley Orgánica
12/1995, de 12 de diciembre, de represión del contrabando, establece: 2. Las
sanciones derivadas de la comisión de infracciones administrativas de
contrabando son compatibles con la exigencia de la deuda tributaria y aduanera
y del interés de demora. La Disposición final primera de la misma Ley Orgánica
establece: 2. En lo no previsto en el Título II de la presente Ley se aplicarán
supletoriamente las disposiciones reguladoras del régimen tributario general y,
en concreto, la Ley General Tributaria, así como subsidiariamente la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Ha de recordarse que la STS, Sala
Tercera, de 4 de junio de 2001 (Rec. 781/1996), dice: "Interesa destacar
que las infracciones que se cometan de las normas que regulan la circulación y
tenencia a efectos de los Impuestos Especiales, de la Ley 38/1992, de 28 Dic.,
tienen la naturaleza de infracciones tributarias.".
En el presente supuesto, en el
acta-denuncia no se dice que los hechos se pondrían en conocimiento de la AEAT
de Burgos, por si los hechos pudieran ser constitutivos de una infracción
administrativa en materia fiscal. En el acta-denuncia puede leerse: -Norma:
L.O. 12/95 de Represión del Contrabando. -Artículo 2, apartado 1-D. Es en el
documento mediante el que se remite la diligencia de reconocimiento de picadura
de tabaco y acta de contrabando en el que puede leerse: Se entrega copia del
acta de denuncia y se le informa que los hechos se pondrían en conocimiento de
la AEAT de Burgos, por si estos hechos pudiesen ser constitutivos de una
infracción administrativa en materia fiscal.
A lo anterior, ha de añadirse que los
hechos descritos en el acta-denuncia, como se ha dicho anteriormente, son los
siguientes: -... se observa un paquete susceptible de una inspección al
detalle. Al comprobar el contenido del paquete una sustancia herbácea de color
marrón siendo esta aparentemente picadura de tabaco (tratándose esta de un
género estancado). Y los hechos descritos en el acuerdo de inicio, como también
se ha dicho, son los siguientes: con fecha 31 de julio de 2023, agentes de la
Compañía del Departamento Fiscal y de Frontera de la Guardia Civil de Burgos,
realizan inspección en un centro de distribución de paquetería sito en la
citada localidad. Durante el transcurso de la misma, se observa un paquete, que
contiene picadura de tabaco de 2 kg de peso. El peso del contenido del paquete
consta en el acta-denuncia.
En la resolución sancionadora, en el
presente caso, los hechos que se consideran probados son los siguientes: en
fecha 13 de septiembre de 2023, agentes de la Guardia Civil de Destacamento
Fiscal y Fronteras Aduana de Villafría (Burgos), en el ejercicio de sus
funciones, realizan una inspección en un centro de distribución de paquetería
sito en la citada localidad. Durante el transcurso de la misma, se observa un
paquete, con número de expedición NUM001, que contiene picadura de tabaco de 2
kg de peso. El destinatario es Emiliano.
Los hechos por los que se ha seguido el
procedimiento sancionador no han sido modificados y son sustancialmente los que
constan en el acta-denuncia. Y la norma infringida tampoco ha sido modificada,
siendo la Ley Orgánica 12/1995, de Represión del Contrabando. A lo anterior, ha
de añadirse que el demandante ha efectuado alegaciones en el procedimiento
sancionador conociendo los hechos imputados y la normativa infringida desde el
inicio del procedimiento.
En consecuencia, no se aprecia que el
procedimiento sancionador esté viciado desde el acuerdo de inicio del mismo, ni
que se haya vulnerado el principio acusatorio.
E) Sobre el principio de buena
administración.
En la demanda se alega que se ha
vulnerado el principio de buena administración, pues no existe justificación
del retraso en que se ha incurrido entre la formulación del acta-denuncia por
el que se inicia el procedimiento y la fecha de notificación del acuerdo de
inicio del procedimiento sancionador.
El artículo 13 de la Ley Orgánica
12/1995, de Represión del Contrabando, establece: 1. Serán competentes para
conocer de las infracciones de contrabando los órganos de la Administración
aduanera de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en la forma en que
se disponga reglamentariamente. El artículo 15 de la Ley Orgánica 12/1995, de
Represión del Contrabando, establece: 1. Las infracciones administrativas de
contrabando prescriben a los cuatro años a contar desde el día de su comisión.
El artículo 20 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, establece: Forma de
iniciación. 1. El procedimiento se iniciará de oficio, mediante acuerdo del
titular de la unidad administrativa que instruya el expediente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros
órganos o denuncia. 2. En particular, el acuerdo del órgano competente para la
iniciación del procedimiento podrá basarse en la actuación de: a) Los órganos
de la administración aduanera. b) Las fuerzas de la Guardia Civil, que cumplan
funciones propias del resguardo fiscal del Estado y las actuaciones encaminadas
a evitar y perseguir el contrabando, y otras autoridades y fuerzas cuya
normativa específica les otorgue competencias para el descubrimiento y
persecución del contrabando. c) Las demás fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El
artículo 22 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, establece: Otras
actuaciones previas a la iniciación. 1. Como actuaciones previas a la
iniciación del procedimiento sancionador por infracciones de contrabando, los
órganos competentes para su iniciación, otros órganos de la Administración
aduanera y las demás personas a quienes está encomendada la persecución y el
descubrimiento del contrabando podrán realizar actuaciones previas con objeto
de determinar, con carácter preliminar, los hechos que pudieran constituir
infracción de contrabando, la identificación de los presuntos responsables y
las circunstancias que concurran en unos y otros.
En primer lugar, ha de señalarse que el
acta-denuncia no constituye el acto de iniciación del procedimiento sancionador
en materia de infracciones de contrabando. En segundo lugar, cabe señalar que
según el contenido del expediente sancionador: 1) el acta-denuncia fue
levantada el día 13 de septiembre de 2023, que es la misma fecha de remisión
que consta. 2) La Dependencia de Aduanas e Impuestos Especiales de Burgos
autorizó la incoación del expediente sancionador con fecha 29 de febrero de
2024. 3) El inicio del procedimiento sancionador tuvo lugar mediante acuerdo de
fecha 1 de marzo de 2024, que fue notificado finalmente al recurrente el día 1
de abril de 2024.
La STS, Sala Tercera, nº 1312/2021, de 4
de noviembre de 2021 (Rec. 8325/2019), citada en la demanda, dice:
"Dicho lo anterior, a la cuestión con interés casacional cabe responder en el sentido de que la fecha de inicio del cómputo del plazo máximo de resolución en el procedimiento sancionador en materia de contrabando a los efectos de apreciar la existencia o no de caducidad es la de la notificación de la comunicación de inicio del procedimiento y no desde la fecha de las actuaciones previas, excepto que estas se utilicen fraudulentamente para alargar el plazo de seis meses para concluir el procedimiento sancionador, debiéndose entender que la inactividad injustificada y desproporcionada de la Administración desde la finalización de las actuaciones previas al inicio del expediente sancionador, conculca el derecho del interesado a la buena administración en su manifestación de no sufrir dilaciones injustificadas y desproporcionadas, y vicia las posteriores actuaciones llevadas a cabo por conculcar el principio de buena administración.
En el presente caso, ya se ha dicho, la normativa ordena que las actuaciones previas una vez finalizadas se remitan al órgano competente para sancionar en el plazo de 48 horas, disponiendo este del plazo de seis meses para resolver so pena de caducidad, estando probado que desde la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador transcurrieron casi quince meses de una absoluta inactividad, esto es, más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador, lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces desproporcionado conculcando el derecho de la parte recurrida a la buena administración, sin que encuentre amparo jurídico el haber sufrido dichas indebidas dilaciones y representando un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y resolución del procedimiento sancionador.".
Es cierto que la sentencia cuenta con un
voto particular en el que el Magistrado discordante considera que no es posible
mantener en este caso, sobre la base del derecho a una buena administración,
que se hayan producido indebidas dilaciones que representen un vicio sustancial
que se extiende a las posteriores actuaciones y a la resolución del
procedimiento sancionador. En el voto particular se expone: "5.- La
indebida aplicación del derecho a una buena administración por la sentencia.
Estoy plenamente de acuerdo con que el
deber administrativo a la diligencia debida genera un correlativo derecho de
los ciudadanos pues, en efecto, como recuerda la sentencia, el derecho a una
buena administración "no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que
se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue
un correlativo elenco de deberes a estas exigibles".
Mi discrepancia se centra en la
consideración concreta que de dicho derecho se ha realizado en este asunto, a
través de su aplicación sin ponderar una serie de circunstancias que,
brevemente, paso a enunciar.
- No se ha tenido en consideración que,
durante el tiempo que trascurre desde la remisión de las diligencias previas
hasta la incoación del procedimiento sancionador, el plazo de prescripción de
la infracción -en este caso, 4 años, ex art. 15 de la Ley Orgánica 12/1995, de
12 de diciembre, de represión del contrabando- es un plazo que corre en favor
del administrado y que, en cierta medida, opera también como límite temporal
para la imposición de la sanción. No hay, por tanto, una especie de escenario
libérrimo en la gestión del tiempo.
- La sentencia se refiere a los
"efectos jurídicos [que] debe tener el período, absolutamente vacío de
contenido, que tarda la Administración entre la recepción de las actuaciones
previas y el inicio del procedimiento", aludiendo también a que "tras
un largo tiempo vacío de contenido, no inicia expediente sancionador hasta el 9
de diciembre de 2015, notificado el día 18 de diciembre. Esto es, durante casi
quince meses la Administración se muestra absolutamente inactiva".
Semejante lapso temporal evidencia una falta de diligencia administrativa y una
desconsideración hacia el interesado que, tras la diligencia de aprehensión,
queda a la espera del cariz que tomen los acontecimientos. Sin embargo, el
plazo de prescripción de la infracción seguía corriendo a su favor y cuando la
Administración incoa finalmente el procedimiento sancionador dicho plazo de
prescripción aún no había transcurrido.
- Por otro lado, tampoco cabe hablar de
un "período, absolutamente vacío de contenido" desde el momento que
el artículo 25 del Real Decreto 1649/1998, de 24 de julio, por la que se
desarrolla el Título II de la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de
represión del contrabando, relativo a las infracciones administrativas de
contrabando, cuando se refiere a la iniciación del procedimiento, conmina al
órgano competente para iniciar el procedimiento a que aprecie "la
procedencia de dicha iniciación". Incluso, le faculta a que
"previamente" a dictar el acuerdo de iniciación adopte una serie de
decisiones en orden a la valoración de los bienes o, en su caso, medidas de
carácter provisional. Esa ponderación previa emerge también cuando se presenta
una denuncia, pues el art. 21.3 del referido Real Decreto faculta al órgano
competente para la iniciación, "con anterioridad a la iniciación del
procedimiento", a realizar "actuaciones previas con objeto de
delimitar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación",
previsión que vuelve a reiterarse en su artículo 22.7 una vez que el órgano
competente para iniciar el procedimiento haya recibido las diligencias y se
haya puesto a su disposición los efectos aprehendidos: "Si el órgano
competente para iniciar el procedimiento determina que no concurren las
circunstancias que justifican dicha iniciación, lo notificará a los
interesados, devolviendo los bienes, efectos e instrumentos aprehendidos, si
los hubiese, a sus dueños." En consecuencia, la norma jurídica pone de
manifiesto que la Administración ha de valorar una serie de circunstancias
sobre si procede o no incoar el procedimiento sancionador, precisamente como
base para tomar una decisión al respecto.
- Desde la perspectiva que se acaba de
exponer, hablar de dilaciones indebidas y de inactividad de la Administración
con carácter previo a la incoación del procedimiento sancionador no deja de
resultar, a mi juicio, un tanto contradictorio. La tesis plasmada en la
sentencia parece describir de forma implícita una suerte de derecho al proceso
debido -como manifestación del derecho a una buena administración- que
comportaría, a su vez, el eventual derecho del interesado a que se le incoe el
procedimiento sancionador, en todo caso. No parece que así sea pues, como todo
procedimiento sancionador, el de las infracciones administrativas de
contrabando se inicia "de oficio" y se inicia, en su caso, tras
ponderar, como hemos visto, su procedencia.
- Concluye la sentencia "que desde
la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador
transcurrieron casi quince meses de una absoluta inactividad, esto es, más del
doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador,
lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces
desproporcionado." Reitero lo que acabo de exponer con relación a la
censurable ausencia de diligencia administrativa que ello supone. Sin embargo,
aunque la apreciación debe ser siempre casuística, la sentencia no permite
inferir cuál debería ser el canon de proporcionalidad en un escenario
delimitado temporalmente únicamente por el plazo de prescripción, y digo
"únicamente" por cuanto la otra limitación temporal -la de la
caducidad de los seis meses- surge tras la incoación del procedimiento y no
antes, como asume la propia sentencia.
- Considero que no cabe invocar el art 34
ñ) de la LGT, pues contempla el derecho del contribuyente a que las actuaciones
de comprobación e inspección tributaria se desarrollen "en los plazos
previstos", sin que aquí se haya previsto un plazo para incoar el
procedimiento sancionador desde que se reciben las diligencias.
- Por lo que se refiere al art 209.2 de
la LGT, precisamente lo que hemos dicho es que "ni el artículo 209.2 LGT,
ni ninguna otra norma legal o reglamentaria, interpretada conforme a los
criterios del artículo 12 LGT, establecen un plazo mínimo para iniciar el
procedimiento sancionador" [Sentencias del Tribunal Supremo 1.452/2020,
de 5 de noviembre, ECLI:ES:TS:2020:3735 , rec. 2004/2019; y 1.807/2020, de 21
de diciembre, ECLI:ES:TS:2020:4507 , rec. 4992/2019].
- La aplicación del derecho a una buena
administración se ha producido por la sentencia sobre la base del mero
transcurso objetivo del tiempo que va desde la remisión de las diligencias
previas hasta la incoación del procedimiento sancionador (sin que la norma
acote plazo alguno en ese ínterin) y sobre la base de no haberse opuesto una
justificación por parte de la Administración, pese a que su actuación se ha
desarrollado, al menos formalmente, en un escenario de regularidad
procedimental.
Frente a ello, considero que la
aplicación ponderada del derecho a una buena administración resultaría posible
cuando ese devenir temporal hubiera supuesto una ventaja fraudulenta para la
Administración (por ejemplo, como hemos dicho en otras ocasiones, "anticipando"
algunos actos, en lugar de dictarlos en el procedimiento posterior) o, por el
contrario, cuando comporte un inconveniente para el administrado, disminuyendo,
por ejemplo, sus posibilidades de defensa, circunstancias que no advierte la
sentencia.
- Dado que, a tenor del artículo 20.1
del Real Decreto 1649/1998, el órgano que decide la incoación del procedimiento
puede actuar por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, por
petición razonada de otros órganos o por denuncia , me pregunto si la
conclusión de la sentencia debería también aplicarse en la hipótesis de que no
hubiera existido diligencia de aprehensión, por ejemplo, en el caso de una
denuncia de la que el interesado no hubiera tenido conocimiento hasta la
incoación o porque el órgano que decide ésta, la hubiera acordado por propia iniciativa
-imaginemos- el último día del plazo de prescripción.
No parecería posible reprochar que la
Administración interrumpiera la prescripción de la infracción el último día del
plazo de prescripción por el simple dato de que no justificara por qué no lo
hizo antes. Es cierto que hay diferencias entre los supuestos pues, de entrada,
en el caso enjuiciado hubo una previa actuación administrativa, mientras que no
la habría en la hipótesis planteada, pero, a mi juicio, en ambos casos, la
actuación administrativa no violentaría el procedimiento normativamente previsto.
De acuerdo con lo que acabo de exponer,
considero que no es posible mantener en este caso, sobre la base del derecho a
una buena administración, que se hayan producido indebidas dilaciones que
representen un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y
a la resolución del procedimiento sancionador.
Entiendo, en consecuencia, que el
recurso de casación debió ser estimado.".
También es cierto que el Tribunal
Económico-Administrativo Central, en la resolución de 20 de octubre de 2022
(Rec. 7271/2020), ha seguido el criterio de la STS, Sala Tercera, nº 1312/2021,
de 4 de noviembre de 2021. Dice la resolución del Tribunal
Económico-Administrativo Central:
"Como se observa, en el expediente sancionador impugnado el periodo transcurrido desde la fecha de la realización de las actuaciones previas (denuncia) hasta el inicio efectivo del expediente sancionador (fecha del acuerdo de inicio) fue de 18 meses y 11 días.
Sentado lo anterior, cabe examinar la posible aplicación al caso que nos ocupa del principio de buena administración en los términos señalados en la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2021, dictada en el recurso de casación 8325/2019 que señala:
“En el presente caso, queda probado que desde la remisión de las actuaciones previas al inicio del procedimiento sancionador transcurrieron más de 18 meses de una absoluta inactividad, esto es, más del doble del tiempo disponible para tramitar y resolver el expediente sancionador, lo cual sin justificación alguna opuesta, resulta a todas luces desproporcionado conculcando el derecho de la parte recurrida a la buena administración, sin que encuentre amparo jurídico el haber sufrido dichas indebidas dilaciones y representando un vicio sustancial que se extiende a las posteriores actuaciones y resolución del procedimiento sancionador.
Como consecuencia de todo lo expuesto, procede la anulación del expediente sancionador impugnado."
Ahora bien, debe tenerse en cuenta en el
presente supuesto: que el artículo 25 del del Real Decreto 1649/1998, de 24 de
julio, establece:
Iniciación del procedimiento. 1. Apreciada por el órgano competente para
iniciar el procedimiento la procedencia de dicha iniciación, dictará acuerdo
que notificará a los interesados en la forma establecida en el artículo 29 del
presente Real Decreto. Previamente procederá a la valoración de los bienes,
mercancías, géneros o efectos objeto de contrabando, y a la adopción, en su
caso, de medidas de carácter provisional relativas a los bienes, efectos e
instrumentos aprehendidos, sin perjuicio de otras que pueda adoptar durante la
tramitación del procedimiento. Que el artículo 27 del Real Decreto 1649/1998,
de 24 de julio, establece: Valoración de los bienes, mercancías, géneros o
efectos objeto de contrabando. 1. Los bienes, mercancías, géneros o efectos
objeto de contrabando serán valorados por el órgano competente para iniciar e
instruir el expediente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley
Orgánica 12/1995 , de Represión del Contrabando. Que la Dependencia de Aduanas
e Impuestos Especiales solicitó la valoración a otro organismo de la mercancía
intervenida, como resulta de la valoración realizada con fecha 13 de noviembre
de 2023, por lo que dada la fecha del acta denuncia el 13 de septiembre de
2023, en el supuesto enjuiciado la inactividad de la Administración no habría
alcanzado los espacios temporales superiores al año, como sucede en los casos
examinados por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Económico-Administrativo
Central. Es más, el espacio de tiempo que media entre la solicitud de
valoración de la mercancía y la iniciación del procedimiento sancionador es
inferior a seis meses, que es el plazo previsto para resolver el procedimiento
(artículo 35.5 del Real Decreto 1649/1998). Y finalmente que el procedimiento
sancionador se ha iniciado antes del transcurso del plazo de prescripción de la
infracción.
Pues bien, las anteriores
consideraciones impiden apreciar la infracción del principio de buena
administración.
En consecuencia, el recurso
contencioso-administrativo ha de ser desestimado.
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