No procede adoptar medidas cautelares de reincorporación provisional de la trabajadora al empleo público tras la declaración de incapacidad permanente total, mientras se resuelve el recurso contencioso-administrativo contra la denegación de su solicitud de readaptación o reubicación laboral.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sec. 2ª, de 29 de julio de 2026, nº 322/2026, rec. 163/2026, deniega la medida cautelar interesada por la solicitante para que se proceda a la reincorporación al ámbito de empleo público mediante adscripción a un puesto compatible con sus limitaciones temporales o mediante la asignación provisional de funciones, pues la medida cautelar acordada por el auto apelado no se limita a conservar una situación existente, sino que comporta la imposición a la Administración de una actuación positiva consistente en reincorporar provisionalmente a la interesada mediante adscripción a un puesto compatible o asignación de funciones.

Tal decisión supone anticipar de forma muy intensa los efectos propios de una eventual sentencia estimatoria, circunstancia que exige una especial acreditación del riesgo de pérdida de la finalidad legítima del recurso, acreditación que no se aprecia en las actuaciones. La posibilidad de reconocer ex post todos los efectos administrativos, profesionales y económicos derivados de una eventual estimación de la demanda excluye precisamente la existencia del perjuicio irreparable que justifica la tutela cautelar.

En situaciones donde un trabajador interino es declarado en situación de incapacidad permanente total para su profesión habitual y la administración ha extinguido su relación laboral, la mera antelación en el tiempo de prestación de servicios y la persistencia de discapacidad no generan automáticamente un derecho claro e indiscutible a la reincorporación provisional mediante adscripción a un puesto compatible o asignación provisional de funciones, siendo necesaria la existencia de una apariencia cualificada y evidente de ilegalidad del acto administrativo impugnado para adoptar medidas cautelares de carácter positivo.

La Sala estima el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento al entender que no concurre el requisito del fumus boni iuris necesario para la adopción de medidas cautelares que impliquen una obligación positiva de reincorporación provisional.

Además, no se acredita que la ejecución inmediata del acto impugnado cause un perjuicio irreparable que justifique la medida cautelar, pues los posibles derechos administrativos y económicos pueden ser resarcidos con una eventual sentencia favorable. Por ello, se revoca el auto que había concedido la medida cautelar y se impone al demandante las costas procesales en cuantía limitada.

El fallo es estimatorio del recurso de apelación del Ayuntamiento, rechazando la reincorporación provisional y reservando la resolución definitiva al procedimiento principal.

La sentencia subraya la aplicación estricta y cautelosa de la tutela cautelar en el ámbito contencioso-administrativo, especialmente en materia laboral pública y discapacidad, reiterando que la mera situación de discapacidad y antigüedad no garantizan medidas provisionales positivas sin una evidencia clara de ilegalidad manifiesta, además de clarificar la distinción entre la apariencia de buen derecho y la mera necesidad o vulnerabilidad del solicitante.

A) Introducción.

Una trabajadora interina del Ayuntamiento de Miguelturra fue declarada en situación de incapacidad permanente total por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, y solicitó su reincorporación al empleo público mediante adscripción a un puesto compatible con sus limitaciones, solicitud que fue denegada por la administración.

¿Procede adoptar medidas cautelares de reincorporación provisional de la trabajadora al empleo público tras la declaración de incapacidad permanente total, mientras se resuelve el recurso contencioso-administrativo contra la denegación de su solicitud de readaptación o reubicación laboral?.

No procede la adopción de la medida cautelar solicitada, debiendo rechazarse la reincorporación provisional al empleo público.

El tribunal sostiene que no concurre el requisito de apariencia de buen derecho dada la complejidad jurídica del caso, la ausencia de ilegalidad manifiesta del acto impugnado, y que la medida cautelar no sería proporcional ni necesaria para preservar la finalidad legítima del recurso, conforme a lo previsto en el artículo 130.1 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo.

B) Objeto de la litis.

El auto apelado parte de que la actora solicitó como medida cautelar la reincorporación al ámbito de empleo público mediante su adscripción a un puesto compatible con sus limitaciones temporales o mediante la asignación provisional de funciones.

El recurso contencioso administrativo se dirigía frente a las resoluciones del Ayuntamiento por las que se denegaba dicha pretensión una vez que, mediante resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 4 de septiembre de 2024 se reconoció a la interesada la situación de incapacidad permanente total para su profesión habitual, circunstancia que, a juicio de la administración, determinaba la imposibilidad de continuar desempeñando las funciones inherentes al puesto de trabajo que venía ocupando como funcionaria interina.

El auto apelado justifica la conclusión a la que se llega del siguiente modo: " CUARTO.- Se solicitó como medida cautelar por la Sra. Enma la reincorporación al ámbito de empleo público mediante su adscripción a un puesto compatible con sus limitaciones temporales o mediante la asignación provisional de funciones.

Nos encontramos con la denegación de una solicitud de la Sra. Enma de readaptación o reubicación laboral, de una trabajadora interina desde 2010 en su puesto de vigilante de zonas verdes.

Pues bien, existe apariencia de buen derecho en la solicitud dado que ha venido prestando servicios desde 2010, se ha mantenido el grado de discapacidad y quedaría excluida del empleo. Unido al hecho de que el Ayuntamiento no ha presentado alegaciones oponiéndose a dicha solicitud.

Se justifican los requisitos exigidos por la Jurisprudencia para ser beneficiario de la medida cautelar.

Circunstancias por las cuales, procede otorgar la medida cautelar interesada."

C) Recurso de apelación.

En apelación el ayuntamiento de Miguelturra rechaza la existencia de fumus boni iuris a favor de la actora, conclusión que la sala comparte.

Como hemos señalado, la resolución apelada fundamenta esencialmente la procedencia de la medida cautelar en la concurrencia de una supuesta apariencia de buen derecho derivada de que la recurrente había venido prestando servicios para el Ayuntamiento desde el año 2010, de la permanencia de su situación de discapacidad y del riesgo de exclusión del empleo público. Sin embargo, esta Sala considera que tales circunstancias no permiten apreciar, ni siquiera de forma indiciaria, la concurrencia del presupuesto del fumus boni iuris en los términos exigidos por la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo.

Debe recordarse, ante todo, que la apariencia de buen derecho constituye una figura de utilización excepcional en el ámbito de la tutela cautelar contencioso-administrativa. La jurisprudencia ha venido afirmando de forma reiterada que la valoración cautelar no puede convertirse en un enjuiciamiento anticipado del fondo del litigio, pues ello supondría desnaturalizar la función propia de la pieza separada de medidas cautelares e invadir el ámbito reservado a la sentencia que ponga fin al proceso. Así, la doctrina jurisprudencial ha insistido en que el denominado fumus boni iuris solo puede operar con singular cautela, particularmente cuando la ilegalidad del acto impugnado aparezca de forma manifiesta, ostensible o palmaria, o cuando el acto administrativo combatido reproduzca otros previamente anulados o se dicte en aplicación de una disposición general declarada nula.

Por ello, la apariencia de buen derecho no concurre cuando la pretensión ejercitada exige una compleja actividad interpretativa, una valoración jurídica controvertida o una actividad probatoria que únicamente puede desarrollarse en el procedimiento principal. En tales supuestos, anticipar en sede cautelar un juicio favorable sobre la pretensión equivaldría a prejuzgar indebidamente la cuestión litigiosa, comprometiendo las exigencias de contradicción y plenitud de conocimiento propias del proceso principal.

Pues bien, examinadas las circunstancias concurrentes en el presente supuesto, no puede apreciarse la existencia de esa apariencia cualificada de ilegalidad que justificaría la adopción de la medida acordada.

En efecto, consta acreditado en las actuaciones que la demandante fue declarada por resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de fecha 4 de septiembre de 2024 en situación de incapacidad permanente total. Asimismo, resulta acreditado que la interesada había venido desempeñando puestos de trabajo en el Ayuntamiento de Miguelturra en condición de funcionaria interina hasta marzo de 2024, cesando con anterioridad incluso a la propia declaración administrativa de incapacidad permanente.

Desde tales presupuestos fácticos no resulta posible sostener, con el grado de evidencia exigible en sede cautelar, que la recurrente ostente un derecho claro e indiscutible a su reincorporación provisional al empleo público municipal mediante adscripción a un puesto compatible o mediante asignación provisional de funciones.

Antes al contrario, la cuestión planteada presenta una indudable complejidad jurídica, al afectar a las consecuencias derivadas de la declaración de incapacidad permanente total sobre una relación de empleo público de carácter temporal, así como al alcance de los deberes administrativos de adaptación o reubicación que la actora invoca.

Se trata, por consiguiente, de una controversia jurídica de fondo cuya resolución exige un análisis detenido del marco normativo aplicable, de la situación funcionarial concreta de la interesada y de la incidencia que sobre ella pudiera proyectar la normativa antidiscriminatoria invocada en la demanda, extremos todos ellos que desbordan claramente el limitado ámbito cognoscitivo propio de la pieza cautelar.

No puede olvidarse que la apariencia de buen derecho ha de apoyarse en elementos objetivos que permitan inferir, con un elevado grado de probabilidad, la viabilidad de la pretensión principal. Sin embargo, los argumentos acogidos por el auto apelado no satisfacen esa exigencia. El hecho de que la demandante hubiera prestado servicios para el Ayuntamiento durante un dilatado periodo temporal no constituye por sí mismo indicio alguno de la existencia de un derecho subjetivo a su mantenimiento o reincorporación tras la declaración de incapacidad permanente total. Del mismo modo, la persistencia de una situación de discapacidad tampoco determina automáticamente la procedencia de las pretensiones ejercitadas, pues precisamente lo que constituye objeto de debate en el proceso principal es el alcance jurídico que dicha circunstancia puede desplegar respecto de una relación de empleo que la Administración considera extinguida.

Tampoco puede atribuirse valor decisivo, a efectos de apreciar el fumus boni iuris, al riesgo de exclusión laboral alegado por la recurrente. Tal circunstancia podrá ser relevante en el examen del eventual perjuicio derivado de la ejecución del acto administrativo, pero no permite deducir, sin más, la existencia de una pretensión jurídicamente fundada. Confundir ambos planos conduciría a identificar indebidamente la apariencia de buen derecho con la mera situación de necesidad o vulnerabilidad de quien solicita la medida cautelar, desnaturalizando así los presupuestos legales de la tutela cautelar. Por otra parte, debe destacarse que la apreciación realizada por la resolución recurrida se fundamenta esencialmente en consideraciones generales relativas a la trayectoria profesional de la demandante y a su situación personal, pero no identifica ningún elemento normativo o jurisprudencial que permita concluir, con la claridad exigible en este estadio procesal, que la actuación administrativa impugnada resulte manifiestamente contraria a Derecho. Antes bien, la propia existencia de posiciones jurídicas razonablemente defendibles por ambas partes revela que nos hallamos ante una controversia necesitada de un examen pleno en sentencia, circunstancia que excluye la concurrencia del requisito cautelar examinado.

En consecuencia, esta Sala concluye que el presente supuesto no se integra en ninguno de los escenarios excepcionales en los que la jurisprudencia admite la utilización de la doctrina de la apariencia de buen derecho. La pretensión deducida por la actora no aparece dotada de una evidencia jurídica suficiente que permita anticipar provisionalmente la estimación del recurso contencioso-administrativo, siendo necesario reservar el enjuiciamiento de las cuestiones suscitadas al momento procesal oportuno, una vez practicada la totalidad de la actividad probatoria y formuladas por las partes sus respectivas alegaciones sobre el fondo del litigio.

Por todo ello entendemos que no concurre en el caso examinado el presupuesto de la apariencia de buen derecho, debiendo rechazarse el razonamiento contenido en el auto apelado en este extremo. La ausencia de dicho requisito constituye un elemento relevante que debe ser ponderado conjuntamente con el resto de presupuestos cautelares para concluir en la improcedencia de la medida acordada.

D) Las medidas cautelares únicamente pueden adoptarse cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición impugnada pudiera hacer perder al recurso su finalidad legítima.

Aunque no se aborda desde esta perspectiva en el auto apelado, tampoco procedería la adopción de la medida cautelar interesada desde el presupuesto previsto en el artículo 130.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme al cual las medidas cautelares únicamente pueden adoptarse cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición impugnada pudiera hacer perder al recurso su finalidad legítima.

Como reiteradamente ha declarado la jurisprudencia, la finalidad propia de la tutela cautelar en el orden contencioso-administrativo no consiste en anticipar provisionalmente los efectos de una eventual sentencia estimatoria ni en otorgar de forma cautelar la satisfacción de la pretensión ejercitada, sino en asegurar la efectividad práctica de la resolución que recaiga en el proceso principal, evitando que durante su tramitación se produzcan situaciones irreversibles o de imposible o muy difícil reparación.

El presupuesto determinante para la adopción de la medida cautelar es, por tanto, la existencia de un riesgo real y acreditado de que la ejecución inmediata del acto administrativo impugnado pueda privar de utilidad al proceso judicial. No basta la mera alegación de un perjuicio económico o profesional, ni la existencia de inconvenientes derivados del transcurso del tiempo inherente a todo procedimiento jurisdiccional, sino que es preciso que concurra un daño de carácter irreparable o de muy difícil reparación que impida, en términos prácticos, la plena ejecución de una eventual sentencia estimatoria.

Pues bien, en el presente supuesto no aprecia la Sala la concurrencia de dicho presupuesto.

La pretensión ejercitada en el procedimiento principal se dirige frente a la desestimación de la solicitud de readaptación o reubicación formulada por la demandante tras haber sido declarada en situación de incapacidad permanente total por resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 4 de septiembre de 2024. El eventual pronunciamiento estimatorio que pudiera recaer en el recurso contencioso-administrativo permitiría restablecer íntegramente la situación jurídica individualizada de la recurrente mediante el reconocimiento de los derechos administrativos y económicos que procedieran, incluida, en su caso, la reincorporación a un puesto compatible con las condiciones legalmente exigibles y el abono de todas las cantidades dejadas de percibir durante el período litigioso.

Desde esta perspectiva, no se advierte la existencia de una situación irreversible ni de consecuencias que hagan inútil la sentencia futura. Antes al contrario, la eventual estimación del recurso permitiría una plena reparación de los efectos derivados del acto impugnado mediante la adopción de las medidas de restablecimiento jurídico y económico que resultaran procedentes. No puede compartirse, por ello, el razonamiento de la apelada según el cual la mera permanencia de la recurrente fuera del ámbito del empleo público durante la tramitación del procedimiento determinaría por sí misma la pérdida de la finalidad legítima del recurso. Tal argumentación supone identificar automáticamente la existencia de un perjuicio con la concurrencia del presupuesto cautelar del artículo 130 LJCA, cuando ambos conceptos son jurídicamente distintos. La finalidad legítima del recurso únicamente se frustra cuando la sentencia futura resulta incapaz de restaurar materialmente la situación jurídica controvertida, circunstancia que no concurre en el presente caso. En efecto, los efectos derivados de la situación denunciada poseen naturaleza esencialmente patrimonial y estatutaria, siendo perfectamente susceptibles de restitución mediante el reconocimiento retroactivo de los derechos correspondientes. La recurrente no acredita la concurrencia de circunstancias excepcionales que permitan afirmar que una futura sentencia favorable carecería de eficacia práctica o que el restablecimiento de su posición jurídica resultaría imposible o extraordinariamente dificultoso.

La medida cautelar acordada por el auto apelado no se limita a conservar una situación existente, sino que comporta la imposición a la Administración de una actuación positiva consistente en reincorporar provisionalmente a la interesada mediante adscripción a un puesto compatible o asignación de funciones. Tal decisión supone anticipar de forma muy intensa los efectos propios de una eventual sentencia estimatoria, circunstancia que exige una especial acreditación del riesgo de pérdida de la finalidad legítima del recurso, acreditación que no se aprecia en las actuaciones. La posibilidad de reconocer ex post todos los efectos administrativos, profesionales y económicos derivados de una eventual estimación de la demanda excluye precisamente la existencia del perjuicio irreparable que justifica la tutela cautelar.

En consecuencia, al no resultar acreditado que la ejecución del acto impugnado haga perder al recurso su finalidad legítima, ni apreciarse la existencia de daños irreversibles o de imposible reparación mediante la sentencia que recaiga en el procedimiento principal, debe concluirse que no concurre el presupuesto esencial exigido por el artículo 130.1 de la Ley Jurisdiccional para la adopción de la medida cautelar interesada, lo que constituye razón suficiente para su denegación y para la estimación del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento.

En definitiva, el recurso de apelación ha de ser estimado.

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