La falta de reclamación administrativa previa en materia de prestaciones
de la Seguridad Social, en el plazo legal de 30 días, produce la
caducidad del expediente, aunque queda intacto el derecho sustantivo en
relación al reconocimiento o denegación de prestaciones y a personas
individuales. Pero podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la
anterior, en tanto no haya prescrito el derecho y sin perjuicio de los efectos
retroactivos que proceda dar a la misma.
A) REGULACION LEGAL: Dice el artículo 71 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de
la jurisdicción social.
1. Será requisito necesario para formular demanda en materia de
prestaciones de Seguridad Social, que los interesados interpongan reclamación
previa ante la Entidad gestora de las mismas. Se exceptúan los procedimientos
de impugnación de las resoluciones administrativas expresas en las que se
acuerda el alta médica emitidas por los órganos competentes de las Entidades
gestoras de la Seguridad Social al agotarse el plazo de duración de trescientos
sesenta y cinco días de la prestación de incapacidad temporal.
2. La reclamación previa deberá interponerse ante el órgano competente
que haya dictado resolución sobre la solicitud inicial del interesado, en el
plazo de treinta días desde la notificación de la misma, si es expresa, o desde
la fecha en que, conforme a la normativa reguladora del procedimiento de que se
trate, deba entenderse producido el silencio administrativo.
En los procedimientos de impugnación de altas médicas no exentos de
reclamación previa según el apartado 1 de este artículo la reclamación previa
se interpondrá en el plazo de once días desde la notificación de la resolución.
3. Si la resolución, expresa o presunta, hubiera sido dictada por una
entidad colaboradora, la reclamación previa se interpondrá, en el mismo plazo,
ante la propia entidad colaboradora si tuviera atribuida la competencia para
resolver, o en otro caso ante el órgano correspondiente de la Entidad gestora u
organismo público gestor de la prestación.
4. Cuando en el reconocimiento inicial o la modificación de un acto o derecho
en materia de Seguridad Social, la Entidad correspondiente esté obligada a
proceder de oficio, en el caso de que no se produzca acuerdo o resolución, el
interesado podrá solicitar que se dicte, teniendo esta solicitud valor de
reclamación previa. Del mismo modo podrá reiterarse la reclamación previa de
haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho y sin
perjuicio de los efectos retroactivos que proceda dar a la misma.
B) La sentencia del Tribunal Supremo, Sala 4ª, de 15 de octubre
de 2015, rec. 3852/2014, establece que la obligatoriedad de la reclamación
administrativa previa a la vía judicial. Según el TS, si por resolución del
INSS se declara la responsabilidad de una mutua respecto al abono de una
prestación por enfermedad profesional, la no impugnación de esa decisión le
impide una posterior reclamación judicial. Se produce la caducidad del
expediente, aunque queda intacto el derecho sustantivo en relación al
reconocimiento o denegación de prestaciones y a personas individuales, no a las
entidades colaboradoras o a imputaciones de responsabilidad.
C) La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar si la no
impugnación de una resolución del INSS en el plazo de 30 días previsto por el
art. 71.2 LRJS, impide que la Mutua Patronal a la que por aquella decisión se
le imputó responsabilidad en el abono de una prestación derivada de enfermedad
profesional (EP), pueda reclamar posteriormente en vía judicial frente a
aquella imputación antes de que haya prescrito el derecho sustantivo.
Como se ha establecido en las SSTS/IV 15.06.2015 (rcud 2766/2014, Pleno)
y 15.06.2015 (rcud 2648/2014, Pleno), cuya doctrina, -seguida, entre otras, por
la SSTS/IV 14.092015 (rcud 3775/2014), 15.09.2015 (rcud 3477/2014),
15-septiembre-2015 (rcud 86/2015)-, que asumimos y compartimos, hemos de partir
de la base de que conforme a muy pacífica -hasta la fecha- doctrina de la Sala
2ª del TS, el defectuoso agotamiento de la vía administrativa previa en
materia de prestaciones de Seguridad Social, por inobservancia del plazo de
treinta días que establece el art. 71.2. 71.2 LRJS (antes, el art. 71.2 LPL),
no afecta al derecho material controvertido y no supone prescripción alguna,
sino que únicamente comporta la caducidad en la instancia y la correlativa
pérdida del trámite, por lo que tal defecto no resulta obstáculo para el nuevo
ejercicio de la acción, siempre que la misma no estuviese ya afectada por el
instituto de las referidas prescripción o caducidad. Así lo viene entendiendo
unánimemente la doctrina jurisprudencial desde la STS 07/10/74 ..., dictada en
interés de ley, y en la que se entendió que la indicada caducidad limita sus
efectos a cerrar un procedimiento individualmente considerado y no afecta a las
acciones para reivindicar los derechos de Seguridad Social objeto del
expediente "caducado", que pueden promoverse de nuevo en cualquier
momento siempre que la acción no haya decaído por el transcurso del tiempo,
puesto que resulta inadmisible que el incumplimiento de un plazo preprocesal
puedan comportar la pérdida de acción para hacer valer un derecho sustantivo
cuya prescripción se determina por años (así, entre otras muchas anteriores,
19/10/96 -rcud 3893/95-; 21/05/97 -rcud 3614/96-; 03/03/99 -rcud 1130/98-;
25/09/03 -rcud 1445/02-; y 15/10/03 -rcud 2919/02-).
Y esta doctrina -como con acierto destaca el Ministerio Fiscal en su
bien argumentado informe- se ha positivizado en el art. 71.4 de la vigente
LRJS, a cuyo tenor «... podrá reiterarse la reclamación previa de haber
caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho... ».
D) Ahora bien, el Tribunal Supremo, no coincide ni comparte la
afirmación de que la claridad del precepto referido y el principio de legalidad
impiden «acoger, por irrazonable, la desigualitaria interpretación ofrecida por
la sentencia referencial», puesto que ni el precepto ni la jurisprudencia
tradicionales, en ningún momento limitan «la posibilidad de reiniciar
la reclamación previa a los beneficiarios de las prestaciones ni impide
utilizar la misma a las entidades colaboradoras». Y nuestra
discrepancia se sustenta en las siguientes consideraciones:
a).-En primer lugar, no ha de perderse de vista que la previsión del
referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común
administrativo, en
el que en aras al principio de seguridad jurídica, al interés general en juego
y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo ( arts. 56 y 57 LRJAP
/PAC), se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido
consentido (al no haberse recurrida en tiempo y forma) o por ser reproducción
de otro consentido (art. 28 LJCA ). Y si se excepciona de tal consecuencia a la
«materia de prestaciones de Seguridad Social», hoy en el art. 71 LRJS y antaño
en nuestra más temprana jurisprudencia (desde la citada resolución en interés
de Ley), muy posiblemente ello sea atribuible al presumible desvalimiento
jurídico de los beneficiarios y a la consideración de que ciertos mecanismos
protectores -frente a su desconocimiento legal- no solamente no están privados
de justificación, sino que incluso responden más adecuadamente al principio de
irrenunciabilidad de los derechos al que en ocasiones alude el Tribunal
Constitucional (así, SSTC 120/1984, de 10/Diciembre; 14/1985, de 1/Febrero; y
97/1987, de 10/Junio y que en todo caso ha sido consagrado por la
más antigua doctrina de la Sal de lo Social del Tribunal Supremo.(vid., por
ejemplo, las SSTS 07/05/53 Ar. 1217; 14/02/61 Ar. 1596 ; 04/04/61 Ar. 1419...).
b) De otra parte, una cuidada lectura del referido art. 71 LRJS nos
induce a pensar que la excepción va exclusivamente referida al «reconocimiento»
de las prestaciones, que era precisamente a lo que se limitaba la jurisprudencia que el
precepto ha positivizado, y que la misma -la excepción- tiene por
destinatario implícito al «beneficiario», no a las Entidades colaboradoras, las
que incluso se contemplan -apartado 3- como sujetos pasivos de la reclamación
previa. Así, las expresiones utilizadas por la norma («materia de
prestaciones»; «alta médica»; «solicitud inicial del interesado»;
«reconocimiento inicial»; «modificación de un acto o derecho»; y -sobre todo-
«en tanto no haya prescrito el derecho»), resultan del todo ajenas a la
reclamación efectuada por la Mutua Patronal frente al INSS, casi tres años
después de dictada la resolución, pretendiendo que se deje sin efecto no los
términos de la «prestación», sino la imputación de su responsabilidad, y que
con su consentimiento había adquirido firmeza, pero que se pretende impugnar
ahora tras novedoso criterio jurisprudencial en la materia.
c) Finalmente, tampoco cabe argumentar la literalidad de la DA Sexta
LRJAP /PAC («La impugnación de los
actos de la Seguridad Social y Desempleo en los términos previstos en el
artículo 2º... de la Ley de Procedimiento Laboral... se regirán por lo dispuesto
en dicha Ley»), para extender un comprensible privilegio procesal de los
beneficiarios a quien no disfruta de tal cualidad. De un lado, porque la
referida DA nada añade a la cuestión, puesto que no comporta interpretación
alguna del art. 71 LRJS, que es de lo que aquí se trata; y de otra parte, casi
parece ocioso recordar -frente al argumento del Fiscal, sobre la
«desigualitaria interpretación»- que en materia de igualdad son criterios
básicos:
1) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art.
14 de la Constitución, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que
introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y
que carece de una justificación objetiva y razonable;
2) el principio de igualdad
exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias
jurídicas;
3) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier
desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas, o
injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente
razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados;
y
4) por
último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta
con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable
además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean
adecuadas y proporcionadas a dicho fin, evitando resultados especialmente
gravosos o desmedidos (entre las más recientes, SSSTC 63/2011, de 16/Mayo, FJ
3; 117/2011, de 4/Julio , FJ 4; 79/2011, de 6/Junio , FJ 3; -Pleno- 41/2013, de
14/Febrero, FJ 6;- Pleno- 61/2013 ).
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