La sentencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región
de Murcia, sec. 1ª, de 10 de julio de 2024, nº 329/2024, rec. 81/2023, estima la apelación
interpuesta, confirmando la denegación de la reclamación de reconocimiento de
la condición de empleado público fijo formulada, pues no concurre el
presupuesto de abuso o fraude en la contratación efectuada, pues en el caso
concreto no se puede hablar de vacante, cuando la mayoría de los periodos
trabajados lo ha sido como sustituto por cortos periodos y cuando ha sido
nombrado interino siempre en distintos centros de trabajo y ello pone de
manifiesto que el hecho de efectuar nombramientos temporales no constituye, por
sí mismo y de manera automática, un motivo de abuso cuando como ocurre en
nuestro caso, los nombramientos obedecen a la necesidad de atender
temporalmente las demandas de personal docente surgidas en cada curso escolar.
A) Objeto de la litis.
El demandante solicita
que se declare la transformación de la relación funcionarial temporal de mi
mandante en una relación funcionarial de carrera o subsidiariamente fija,
pretensión subsidiaria que implica, en los términos que interesó en vía
administrativa, el reconocimiento del derecho a permanecer en el puesto de
trabajo con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad
e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera comparables, sin
adquirir la condición de funcionario de carrera.
Y que se condene a la
Administración demandada a abonarle la cantidad de 58.494,15 euros en concepto
de indemnización.
B) Los funcionarios
interinos de educación no tienen derecho al reconocimiento de la condición de
empleado público fijo porque sus nombramientos obedecen a la necesidad de
atender temporalmente las demandas de personal docente surgidas en cada curso
escolar.
Esta Sala ya se ha
pronunciado en reiteradas ocasiones en relación con funcionarios interinos de
educación, la última de ellas en sentencia núm. 264/2024, recaída en el Recurso
núm. 375/2023, que se remite a otras anteriores, como son la sentencia núm. 206/2024,
de 26 de abril de 2024, dictada en recurso de apelación núm. 205/2023. En ese
caso, al igual que sucede en el que ahora nos ocupa, se habían desempeñado
puestos de trabajo en distintos centros.
En la sentencia se
razona lo siguiente:
<<Procede
examinar si esos nombramientos se hicieron o no en fraude de ley, y las
consecuencias que se anudan, en su caso.
La apelante conoce las
sentencias de esta Sala sobre los nombramientos en régimen de interinidad para
largos períodos o para distintos puestos, en todos los servicios públicos,
debiendo matizarse que el voto particular en ningún caso puede ser alegado en
contra de los criterios fijados por esta Sala, pues precisamente se formuló por
la discrepancia con la decisión mayoritaria.
Es conocida también la
jurisprudencia el TJUE y del Tribunal Supremo en la materia. En este caso,
hemos de centrarnos en el docente, pues presenta sus propias peculiaridades y
ha sido objeto de examen por el Tribunal Supremo.
(...) Así, en la fecha
señalada por la parte apelante se dictó por el Alto Tribunal, Secc. 4ª, la
Sentencia núm. 567/2022, de 12 de mayo de 2022, Rec. 5613/2020. Pues bien, el
supuesto examinado en estos autos no es comparable con la situación de la
recurrente, pues se trataba de un profesor interino de enseñanza secundaria,
que venía impartiendo en el mismo instituto -en virtud de nombramientos
sucesivos- la misma materia desde el 27 de septiembre de 2010 y hasta el 31 de
agosto de 2018, sin solución de continuidad, salvo breves interrupciones en
2013 y 2014, coincidentes con las vacaciones anuales.
El Tribunal Supremo
desestima el recurso de casación formulado por el Letrado de la Comunidad
Autónoma de la Rioja contra la sentencia n.º 122/2020, de 26 de mayo, dictada
por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de La Rioja y recaída en el recurso de apelación n.º 115/2019 interpuesto
contra la sentencia de 2 de abril de 2019, del Juzgado de lo Contencioso
Administrativo n.º 2 de los de Logroño.
El Juzgado de instancia
consideró que había fraude en los nombramientos del funcionario interino,
valorando las circunstancias concurrentes. El Alto Tribunal se remite en su
sentencia a los argumentos de la sentencia de la misma Sección de núm.
566/2022, de 12 de mayo de 2022, Rec. 6712/2020. En esta se desestima también
el recurso de casación formulado por la representación procesal de la Comunidad
Autónoma de La Rioja contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Rioja núm. 80/2020, de 30 de marzo. Esta sentencia
desestimó el recurso de apelación interpuesto por la misma representación
procesal contra sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2
de Logroño de 29 de marzo de 2019 (rec. PA núm. 99/2018). En ese caso el
recurrente era profesor de enseñanza secundaria en dos especialidades, desde el
curso académico 1999/2000 hasta el 31 de agosto de 2018; desde el 20 de
septiembre de 1999 hasta el 9 de septiembre de 2012, los nombramientos se han
concatenado sin solución de continuidad. El 24 de septiembre de 2012 vuelve a
efectuarse el nombramiento hasta el 30 de junio de 2013, dejando el período
estival sin contratación y volviendo a contratar al interesado para el mismo
instituto y la misma materia el 2 de septiembre de 2013, nuevamente para la
duración del curso escolar, que da por concluido el 30 de junio de 2014.
Pasadas las vacaciones escolares, el 1 de septiembre de 2014 es contratado
hasta el 31 de agosto de 2018.
Consta, asimismo, que
los nombramientos fueron para distintos centros docentes.
El Juzgado,
considerando la existencia de fraude de ley, declaró subsistente la relación
funcionarial del interesado con la Administración educativa riojana en tanto se
provea la plaza por los cauces legales o se amortice. Y para hacer efectivo ese
pronunciamiento, la sentencia indica que el demandante debería elegir destino
para el curso 2019-2020 entre los tres que le ofertara la Administración.
C) Doctrina del Tribunal
Supremo.
En relación con este
supuesto concreto, en el que, al igual que sucede en el presente caso, los
nombramientos fueron para distintos centros, la Sección Primera de la Sala
Tercera del Tribunal Supremo dictó auto en fecha 11 de noviembre de 2021,
acordando admitir a trámite el recurso de casación, y precisó que la cuestión
que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia era
la siguiente:
<<Si el sistema
de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos
temporalmente limitados constituye una medida legal equivalente, desde la
perspectiva de la jurisprudencia comunitaria, que permite prevenir y sancionar los
abusos cometidos en dicha relación, o si resulta conforme a Derecho que la
relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo
hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se
amortice>>.
Y se identificaron como
normas jurídicas que, en principio, habían de ser objeto de interpretación, el
artículo 10.1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) y la cláusula 5 del
Acuerdo Marco suscrito entre la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de
duración determinada, (Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999).
La sentencia dictada en
dicho recurso de casación contiene los siguientes razonamientos:
<<A)
Consideraciones previas.
Según se ha dicho, ...
nos pidió que valorásemos la posibilidad de plantear las cuestiones
prejudiciales de las que hemos dejado constancia en los antecedentes. No
obstante, en su posterior escrito de oposición nada ha dicho al respecto. Esta
circunstancia y la argumentación con la que sostiene que se ha de confirmar la
sentencia dictada en apelación y, por tanto, la de instancia, argumentación
sustentada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, nos lleva a entender
que, por considerar suficientemente clara la solución que impone el Derecho de
la Unión Europea, no mantiene ya la pretensión de que acudamos a él para
someterle las preguntas que propone. En todo caso, a juicio de la Sala, no es
necesario acudir al Tribunal de Justicia para resolver este proceso.
Por otra parte,
conviene efectuar algunas precisiones antes de afrontar el problema de fondo.
La primera es que no
deja de ser sorprendente que la temporalidad en el empleo público en el ámbito
de la educación no universitaria en La Rioja llegue a una tercera parte del
total, según nos dice la recurrente en su escrito de preparación. Cualquiera que
sea la razón o las razones que se ofrezcan para explicar tal circunstancia,
está claro que entra en conflicto con la legislación en materia de función
pública, con la anterior y con la vigente. Si la regla es que el servicio
público se preste por funcionarios de carrera y el recurso a los interinos sea
excepcional, tiene difícil explicación jurídica que se eleve a la magnitud
indicada la tasa de interinidad.
No es menor la
perplejidad que provoca la situación del Sr. ...: ha prestado servicios como
interino durante diecinueve años. Y todavía se añade otro motivo para el
asombro: en todo ese tiempo no se han convocado procesos selectivos en las
especialidades en que enseña. Así, pues, año tras año, ha sido cesado a 30 de
agosto --salvo las dos excepciones en que lo fue a 30 de junio-- para ser
nombrado de nuevo en los primeros días de septiembre, según parece mediante el
sistema de listas de aspirantes a cubrir puestos de manera interina.
Ya fuera bajo la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, ya
sea bajo el Estatuto Básico del Empleado Público en 2007 y luego en 2015, así
como en la actualidad, tras la reforma de 2021, el legislador ha mantenido la
regla de que la función pública la desempeñen funcionarios de carrera.
Por otra parte, tanto
el texto de 2007 cuanto el de 2015 han circunscrito el nombramiento de
interinos a la existencia de vacantes y mientras estas se cubren, a la
sustitución transitoria de los titulares y a la ejecución de programas
temporales o a hacer frente a exceso o acumulación de tareas también de forma
temporal. Y han fijado límites a la utilización de los nombramientos de
interinos. En la actualidad, por un máximo de tres años para cubrir vacantes
(antes no había tope); también de tres años para los programas temporales,
ampliable por doce meses por las leyes de función pública que desarrollen el
Estatuto Básico; y nueve meses en un período de dieciocho (antes de seis meses
en un período de doce), para afrontar el exceso o acumulación de tareas.
Ha permanecido
invariable desde 2007, no obstante, la exigencia de que el nombramiento de
interinos responda a razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.
No desconoce la Sala,
pues ha tenido sobradamente ocasión de referirse a ello, que ha adquirido carta
de naturaleza la expresión en sí misma contradictoria "interinos de larga
duración". Igualmente, se ha debido ocupar de la concatenación de nombramientos
interinos en el mismo puesto o del mantenimiento de uno solo de manera
prácticamente indefinida. A ello respondieron las sentencias n.º 1425 y n.º
1426/2018, de 26 de septiembre, la primera a propósito del personal estatutario
de los servicios de salud y la segunda respecto de la función pública.
Asimismo, a finales de 2021 hemos tenido que examinar variadas situaciones de
reiteración de nombramientos temporales en el ámbito del personal estatutario
en varias de las cuales, como en las sentencias de 2018, hemos advertido abuso
en los términos del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, aunque no
hayamos llegado a reconocer indemnizaciones en los casos de cese por no ser
objeto de los recursos de casación o por no haberse justificado su fundamento.
En la actualidad, el
propio legislador ha intervenido para reducir la temporalidad en el empleo
público: el Real Decreto-Ley 14/2021, primero, y la Ley 20/2021, de 28 de
diciembre, fruto de su tramitación como proyecto de ley, que lo ha sustituido
después, y reconoce palmariamente en su exposición de motivos que la tasa de
temporalidad en el empleo público, superior a la del sector privado, "no
sólo se aleja de forma manifiesta del modelo de función pública configurado por
nuestra Constitución (...) sino que compromete la adecuada prestación de los
servicios públicos en la medida en que la temporalidad impide articular
políticas de recursos humanos dirigidas a garantizar la calidad de los
servicios públicos". En parecidos términos se expresaba el preámbulo del
Real Decreto-Ley 14/2021.
Cabe, pues, establecer
algunas conclusiones.
La primera es evidente.
La propia recurrente en casación admite que la concatenación de nombramientos
no se ajusta ni a las previsiones de la legislación española sobre función
pública, ni a las exigencias del Acuerdo Marco que, por cierto, deben ser cumplidas
en contra de lo que parece sostener el escrito de interposición. Es un abuso en
los términos de la cláusula 5 de aquél.
Es menester, en
consecuencia, examinar antes de entrar en otros extremos, si puede, como nos
dice el escrito de interposición, considerarse al sistema de la Orden 3/2016
una medida que prevenga la utilización sucesiva de contratos o relaciones de
duración determinada.
B) El régimen de la
Orden 3/2016, de 31 de marzo, de la Consejería de Educación y Empleo de La Rioja.
Aunque la recurrente en
casación se haya esforzado en argumentar que efectivamente, la solución
prevista en esta disposición responde a los criterios a que, según la cláusula
5 del Acuerdo Marco, deben observar las medidas dirigidas a evitar el uso abusivo
de nombramientos temporales --según ella misma explica: vinculatoriedad;
objetividad; transparencia; eficacia; y negociación-- lo cierto es que el
mecanismo que prevé descansa en el recurso sistemático a la interinidad y,
según todos los indicios, no ha conseguido paliar la temporalidad que aqueja al
empleo público en el ámbito educativo no universitario riojano.
De igual modo,
difícilmente puede aceptarse el resultado de la comparación que se ha hecho
entre la situación de quienes se acogen al procedimiento de las listas de
aspirantes y la de los funcionarios de carrera, la de los que hayan visto
reconocida la condición de indefinido no fijo y la de los opositores. No parece
necesario explicar que nada tiene que ver la posición del funcionario de
carrera con la de quien no lo es desde el punto de vista que ahora interesa.
Tampoco es relevante la posición del opositor, que por definición carece de
relación con la Administración. Y sabemos que no cabe en el régimen
funcionarial la figura del indefinido no fijo.
La Orden 3/2016 se
dirige a proveer interinamente necesidades urgentes e inaplazables para cuya
atención no existan funcionarios de carrera. Y no hay duda de que establece un
procedimiento adecuado de selección de los aspirantes a formar parte de las listas
a las que recurrir de ser necesario efectuar nombramientos interinos.
Ahora bien, de cuanto
se ha expuesto se desprende que las necesidades no son coyunturales sino
permanentes, estructurales, y que se utilizan las listas de aspirantes a
interinos de forma sistemática. Ciertamente, la Administración riojana subraya
que los nombramientos son para cursos académicos y para el ejercicio de
programas temporales, iguales a un curso académico. Sin embargo, el recurso
continuado a este procedimiento que se viene produciendo revela lo que, por
otra parte, parece suficientemente claro: un déficit estructural de profesorado
al que se le quiere poner remedio parcial con una suerte de cuerpo de
aspirantes a la interinidad al que es preciso acudir regularmente por no haber
funcionarios de carrera. Falta de los mismos la cual, a su vez, guarda relación
con la inexistencia de convocatorias de los procesos selectivos en las
especialidades del caso.
Tal estado de cosas,
hay que insistir, no responde a las exigencias del artículo 10 del Estatuto
Básico del Empleado Público, ni muestra que se hayan tomado medidas eficaces
para poner fin a la utilización de nombramientos de duración determinada --que,
tiene razón el escrito de interposición, no están prohibidos-- pero que no son
los que han de utilizarse para atender necesidades permanentes. Tanto el
Derecho interno cuanto el de la Unión Europea lo excluyen.
Recordemos que la
Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo Marco que incorpora se dirigen a prevenir la
utilización sistemática de relaciones de duración determinada, considerada
fuente potencial de abusos. En ello insiste la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, entre otras en las sentencias de 4 de julio de
2006 (asunto C-212/04, Adeneler y otros), de 23 de abril de 2009 (asuntos
C-378/07 a C-380/07 , Angelidaki y otros), de 13 de marzo de 2014 (asunto C-
190/13 , Márquez Samohano), de 3 de julio de 2014 (asuntos C-362/13 , C-363/13
y C-407/13 , Fiamingo y otros), ó de 26 de noviembre de 2014 (asuntos C-22/13 ,
C-61/13 a C-63/13 y C-418/13 , Mascolo y otros), según ya declaramos en
sentencia de 27 de noviembre de 2015 (recurso contencioso-administrativo n.º
824/2014 ), así como en las invocadas en este proceso>>.
Se hace referencia a la
sentencia del TS de la misma Secc. 4ª, núm. 1426/2018, de 26 de septiembre de
2018, Rec. 1305/2017, que resuelve:
<<Respecto a la
primera cuestión:
Ante aquella
constatación, la solución jurídica aplicable no es la conversión del personal
que fue nombrado como funcionario interino de un Ayuntamiento, en personal
indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden
social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de
empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella desde la
fecha de efectos de la resolución anulada, hasta que esa Administración cumpla
en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el
art. 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, y hoy en el mismo precepto del
Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado
por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre .
Al dar cumplimiento a
esa norma, en un caso como el enjuiciado, en que el nombrado cubrió necesidades
que, de hecho, no tenían carácter provisional, sino permanente y estable, debe
valorarse, de modo motivado, fundado y referido a las concretas funciones que
prestó, si procede o no la ampliación de la relación de puestos de trabajo de
la plantilla municipal, observado después las consecuencias jurídicas ligadas a
tal decisión, entre ellas, de ser negativa por no apreciar déficit estructural
de puestos fijos, la de mantener la coherencia de la misma, acudiendo a aquel
tipo de nombramiento cuando se de alguno de los supuestos previstos en ese art.
10.1, identificando cuál es, justificando su presencia, e impidiendo en todo
caso que perdure la situación de precariedad de quienes eventual y
temporalmente hayan de prestarlas>>.
Y en la sentencia de 12
de mayo de 2022 concluye el Alto Tribunal que <<... el sistema
de las listas de personal docente interino no universitario para nombramientos
temporalmente limitados no constituye una medida legal equivalente, desde la
perspectiva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
para prevenir y sancionar los abusos en los nombramientos interinos, y que no
es contrario a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de
interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por
funcionario de carrera o se amortice>>.
En el presente caso, y
como ya hemos expuesto, vamos a examinar si concurre el alegado fraude de ley.
Debe comenzarse señalando que las listas de interinos en educación en la
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no se estructura y regula en la misma
forma que en La Rioja. Así, por Orden de 27 de julio de 2001 de la Consejería
de Economía y Hacienda, se regula la selección de personal interino y laboral
de la Administración Regional (BORM 11/8/2001), y se establece como
procedimiento ordinario la formación de listas de espera procedentes de
convocatorias de pruebas selectivas de acceso. Las distintas convocatorias han
venido regulando la formación de las listas de interinidad.
Así, por Orden de la
Consejería de Educación, Formación y Empleo de 12 de abril de 2006 (BORM 19 de
abril de 2006) se convocaron procedimientos selectivos para ingreso en la
función pública docente, concretamente, para cubrir 771 plazas del cuerpo de
profesores de enseñanza secundaria y 55 del cuerpo de profesores técnicos de
formación profesional, entre otras, así como la adquisición de nuevas
especialidades para funcionarios de carrera del mismo cuerpo y para la
composición de listas de interinidad de dichos cuerpos para el curso 2006-2007.
Se convocaron
procedimientos selectivos también para dichos cuerpos, y composición de las
listas de interinidad, en el año 2008, 2010, 2015, 2018, 2020, 2021 y 2023.
Esta última en procedimiento para estabilización de empleo. Lo anterior se
comprueba examinando la página web de la Consejería de Educación.
Por tanto, y frente a
lo alegado por el recurrente, y al contrario de lo sucedido en el supuesto
examinado por el Tribunal Supremo, sí se convocan plazas docentes -entre ellas
para los cuerpos de profesores de educación secundaria y de profesores técnicos
de formación profesional- por la Administración educativa en la Comunidad
Autónoma de la Región de Murcia.
Y también, como alega
el recurrente, sus nombramientos han sido para aquellos puestos que estaban
vacantes, variando de centro, precisamente por responder a necesidades del
servicio.
En definitiva, no puede
considerarse que los nombramientos del recurrente lo han sido en fraude de ley,
y, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso concreto de los cuerpos
de profesores de educación secundaria y de profesores técnicos de formación
profesional el sistema de las listas de personal docente interino no
universitario para nombramientos temporalmente limitados considera esta Sala
que es una medida legal equivalente, desde la perspectiva de la jurisprudencia
comunitaria, que permite prevenir y sancionar los posibles abusos.
Por último, y no
constatándose abuso en la contratación del recurrente, no procede indemnización
de perjuicio alguno. >>
D) Conclusión.
Aplicando el criterio
expuesto al caso que nos ocupa, En este caso es preciso tener en cuenta que el
recurrente es personal docente interino, incluido en las siguientes listas de
aspirantes a interinidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia del
Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria, de la especialidad de FOL.
Esta lista de interinos
es consecuencia de los procesos selectivos para ingreso, accesos y adquisición
de nuevas especialidades, en los cuerpos de profesores de Enseñanza Secundaria,
Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas, Profesores Técnicos de Formación
Profesional, Profesores de Música y Artes Escénicas y Profesores de Artes
Plásticas y Diseño, en el ámbito de gestión de la comunidad autónoma, así como
para la composición de las listas de interinos.
Fruto de ello, en el
periodo comprendido entre 2007 y la actualidad ha sido llamado durante todos
los cursos escolares en distintos Institutos de la Región, en algunas ocasiones
durante un curso completo y en otras durante solo unos días o meses, como sustituto
y como interino.
En nuestro caso, no
podemos hablar de vacante, cuando la mayoría de los periodos trabajados lo ha
sido como sustituto por cortos periodos y cuando ha sido nombrado interino
siempre en distintos centros de trabajo y ello pone de manifiesto que el hecho
de efectuar nombramientos temporales no constituye, por sí mismo y de manera
automática, un motivo de abuso cuando como ocurre en nuestro caso, los
nombramientos obedecen a la necesidad de atender temporalmente las demandas de
personal docente surgidas en cada curso escolar. Y ello constituye una causa
objetiva que justifica la interpretación flexible de la cláusula 5 y su
inaplicación.
Al no concurrir el
presupuesto de abuso o fraude en la contratación lo procedente era la
desestimación del recurso, lo que determina la estimación del recurso de
apelación interpuesto por la Administración.
www.gonzaleztorresabogados.com
928 244 935
