El certificado de empadronamiento es un documento administrativo
relevante pero no decisivo para acreditar la residencia o convivencia en
procedimientos de subrogación de viviendas protegidas; las declaraciones de vecinos y certificados no oficiales pueden ser
admitidos como prueba, pero su valor es limitado y deben ser serios, creíbles y
complementarse con otros medios probatorios. En última instancia, la valoración
conjunta de todas las pruebas corresponde al órgano competente, que debe
ponderar su credibilidad y suficiencia.
En los procedimientos de subrogación de viviendas protegidas en España,
la acreditación de la residencia o convivencia efectiva suele ser un requisito
esencial. El certificado de empadronamiento, aunque es un documento
administrativo relevante, no tiene un valor probatorio absoluto ni excluyente,
y puede ser complementado o incluso desvirtuado por otros medios de prueba
admitidos en Derecho, como declaraciones de vecinos o certificados no
oficiales.
Sin embargo, tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la de los
Tribunales Superiores de Justicia y órganos administrativos subrayan que las
declaraciones de vecinos y documentos no oficiales, por sí solos, suelen tener
un valor probatorio limitado y requieren seriedad y credibilidad, debiendo ser
valorados en conjunto con el resto de la prueba disponible. La Administración y
los tribunales deben ponderar la totalidad de los elementos probatorios para
determinar la realidad de la residencia o convivencia, sin que ninguno de
ellos, incluido el empadronamiento, sea necesariamente determinante por sí
solo.
1º) Antecedentes y Jurisprudencia relevante.
La cuestión del valor probatorio de distintos documentos y testimonios
en la acreditación de residencia o convivencia ha sido abordada por la
jurisprudencia, aunque no específicamente en el contexto de la subrogación de
viviendas protegidas, sí en supuestos análogos donde la residencia o
convivencia efectiva es un requisito legal.
La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2023 (Sentencia del
TS nº 37/2023 del 17 de enero de 2023) establece que, para acreditar la
convivencia de hecho previa al matrimonio, el certificado de empadronamiento es
un medio de prueba relevante, pero no el único. El Tribunal Supremo admite
expresamente que pueden aportarse otros medios de prueba admisibles en Derecho,
como declaraciones de vecinos, siempre que sean serios y creíbles. El Tribunal
advierte, no obstante, que la actividad probatoria debe ser rigurosa y
convincente, especialmente cuando se trata de derechos con impacto en el
interés público, como el acceso a prestaciones o derechos derivados de la
vivienda protegida.
Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia,
en su sentencia de 29 de junio de 2020 (Sentencia del TSJ de Región de Murcia,
sala Contencioso Administrativo nº 298/2020 del 29 de junio de 2020), matiza
que las declaraciones de vecinos y certificados no oficiales, por su propia
naturaleza, no suelen tener suficiente peso para desvirtuar las conclusiones de
la Administración. Además, recalca que el certificado de empadronamiento,
aunque relevante, no es decisivo para determinar la residencia habitual,
debiendo ser valorado junto con el resto de la prueba.
En el ámbito administrativo, la Resolución del Tribunal
Económico-Administrativo Foral de Gipuzkoa de 30 de mayo de 2007 (Resolución nº
27365, Tribunal Económico-Administrativo Foral de Gipuzkoa, 30-05-2007) ilustra
que el certificado de empadronamiento puede ser desvirtuado por otros
documentos que acrediten la realidad de la residencia efectiva, como
certificados de retenciones e ingresos laborales, lo que refuerza la idea de
que ningún medio de prueba es absoluto.
2º) El certificado de empadronamiento: valor y límites.
El certificado de empadronamiento es un documento administrativo
expedido por el ayuntamiento correspondiente que acredita la residencia de una
persona en un domicilio determinado. Su valor probatorio radica en su carácter
oficial y en la presunción de veracidad de los actos administrativos, lo que le
otorga una posición relevante en la acreditación de la residencia o
convivencia.
Sin embargo, la jurisprudencia es clara al señalar que el
empadronamiento no es una prueba concluyente ni excluyente. El Tribunal Supremo
ha afirmado que, aunque es un elemento importante, no es el único medio de
prueba admisible y puede ser complementado o desvirtuado por otros elementos
probatorios (Sentencia del TS nº 37/2023 del 17 de enero de 2023). El Tribunal
Superior de Justicia de la Región de Murcia refuerza esta idea al indicar que
el empadronamiento es un simple documento administrativo y no resulta decisivo
por sí solo para acreditar la residencia habitual (Sentencia del TSJ de Región
de Murcia, sala Contencioso Administrativo nº 298/2020 del 29 de junio de
2020).
En la práctica, el empadronamiento puede ser objeto de fraude o de
inexactitudes, ya que su obtención no siempre implica una residencia efectiva y
continuada. Por ello, la Administración y los tribunales suelen exigir una
valoración conjunta de todos los elementos probatorios disponibles.
3º) Declaraciones de vecinos y certificados no oficiales: admisibilidad
y peso probatorio.
Las declaraciones de vecinos y los certificados no oficiales (por
ejemplo, cartas de asociaciones, informes de entidades privadas, etc.) son
medios de prueba admitidos en Derecho, pero su valor probatorio es, en
principio, inferior al de los documentos oficiales. La jurisprudencia del
Tribunal Supremo admite su utilización, pero exige que sean serios y creíbles,
y que se valoren en el contexto de la totalidad de la prueba (Sentencia del TS
nº 37/2023 del 17 de enero de 2023).
El Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia advierte que,
por su propia naturaleza, las declaraciones de vecinos y documentos no
oficiales no suelen tener suficiente entidad para desvirtuar las conclusiones
de la Administración, especialmente si no se acompañan de otros elementos
objetivos (Sentencia del TSJ de Región de Murcia, sala Contencioso
Administrativo nº 298/2020 del 29 de junio de 2020). Esto implica que, aunque
pueden ser útiles para reforzar o complementar la prueba, difícilmente serán
determinantes por sí solos.
En la práctica, la credibilidad de estas declaraciones dependerá de
factores como la relación de los declarantes con el interesado, la coherencia
de sus manifestaciones, la ausencia de contradicciones y su corroboración con
otros medios de prueba. La Administración y los tribunales deben valorar su
contenido con cautela, especialmente ante el riesgo de fraude o simulación.
4º) Valoración conjunta de la prueba y carga probatoria.
La doctrina jurisprudencial y administrativa coincide en que la
acreditación de la residencia o convivencia efectiva exige una valoración
conjunta de todos los elementos probatorios aportados. Ningún medio de prueba,
ni siquiera el certificado de empadronamiento, es absoluto o excluyente. La
Administración y los tribunales deben ponderar la totalidad de la prueba,
atendiendo a su coherencia, credibilidad y suficiencia.
La carga de la prueba corresponde, en principio, al interesado que
pretende la subrogación en la vivienda protegida, quien debe aportar los
elementos necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos legales.
Si existen dudas razonables sobre la realidad de la residencia o convivencia,
la Administración puede denegar la subrogación, salvo que el interesado logre
desvirtuar esas dudas mediante prueba suficiente.
La Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Foral de Gipuzkoa
ilustra que incluso el certificado de empadronamiento puede ser desvirtuado por
otros documentos que acrediten la realidad de la residencia efectiva, como
certificados de retenciones e ingresos laborales (Resolución nº 27365, Tribunal
Económico-Administrativo Foral de Gipuzkoa, 30-05-2007). Esto refuerza la idea
de que la prueba debe ser valorada en su conjunto y que la realidad material de
la residencia o convivencia prevalece sobre la mera apariencia documental.
5º) Aplicación al caso de la subrogación de viviendas protegidas.
En los procedimientos de subrogación de viviendas protegidas, la
acreditación de la residencia o convivencia efectiva suele ser un requisito
esencial para evitar el fraude y garantizar que los beneficios de la vivienda
protegida se destinan a quienes realmente cumplen los requisitos legales. La
Administración suele exigir el certificado de empadronamiento como prueba
principal, pero debe admitir otros medios de prueba admisibles en Derecho, como
declaraciones de vecinos o certificados no oficiales, siempre que sean serios y
creíbles.
No obstante, la experiencia administrativa y judicial demuestra que las
declaraciones de vecinos y documentos no oficiales, por sí solos, difícilmente
serán suficientes para acreditar la residencia o convivencia, salvo que se vean
corroborados por otros elementos objetivos (por ejemplo, recibos de
suministros, contratos de trabajo, escolarización de hijos, etc.). La
valoración conjunta de la prueba es esencial para evitar el fraude y garantizar
la correcta aplicación de la normativa sobre viviendas protegidas.
6º) Excepciones y advertencias.
Existen situaciones en las que el certificado de empadronamiento puede
carecer de valor probatorio si se demuestra que no refleja la realidad de la
residencia o convivencia, como ocurre cuando existen pruebas objetivas de que
el interesado reside de hecho en otro lugar. Del mismo modo, las declaraciones
de vecinos o certificados no oficiales pueden carecer de credibilidad si se
aprecia connivencia, contradicciones o falta de objetividad.
La jurisprudencia y la doctrina administrativa insisten en la necesidad
de una valoración rigurosa y ponderada de la prueba, especialmente ante el
riesgo de fraude o simulación. La Administración y los tribunales pueden exigir
pruebas adicionales si existen dudas razonables sobre la realidad de la
residencia o convivencia.
No se han identificado tratamientos negativos posteriores que afecten a
la autoridad de las sentencias y resoluciones citadas, por lo que su doctrina
puede considerarse vigente y aplicable.
7º) Conclusión.
En los procedimientos de subrogación de viviendas protegidas en España,
el certificado de empadronamiento es un documento administrativo relevante pero
no decisivo para acreditar la residencia o convivencia efectiva. Las
declaraciones de vecinos y certificados no oficiales pueden ser admitidos como
prueba, pero su valor es limitado y dependen de su seriedad, credibilidad y
corroboración con otros elementos objetivos.
La Administración y los tribunales deben valorar la totalidad de la
prueba disponible, sin que ningún medio de prueba sea absoluto, y la carga de
la prueba recae sobre el interesado que pretende la subrogación.
La realidad material de la residencia o convivencia debe prevalecer
sobre la mera apariencia documental, y la valoración conjunta de la prueba es
esencial para garantizar la correcta aplicación de la normativa sobre viviendas
protegidas.
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