La sentencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 23 de septiembre de 2025, nº
1169/2025, rec. 9021/2023,
declara que el plazo de prescripción y el momento inicial para el ejercicio del
derecho de resarcimiento de un policía nacional por daños reconocidos en vía
penal cuando el responsable es declarado insolvente es de cuatro años y
comienza a computarse desde el momento en que el policía tenga conocimiento
cierto y fehaciente de la declaración de insolvencia del responsable.
En tanto no haya una previsión legal específica, el plazo de prescripción para el ejercicio de una acción de resarcimiento o indemnidad de un policía nacional por los daños que sufra en el ejercicio de sus funciones siempre que no haya incurrido en dolo o negligencia grave es de cuatro años, conforme al art. 25.1 b) de la Ley 47/2003.
No hay duda de que, tengamos en
consideración una u otra notificación, la acción se ejerció dentro del plazo de
cuatro años previsto en el art. 25 de la Ley 47/2003, y su presentación no
puede considerarse extemporánea.
A) Introducción.
Un trabajador policial sufrió lesiones
en acto de servicio y fue condenado penalmente a recibir una indemnización,
pero el condenado fue declarado insolvente; el trabajador reclamó a la
Administración el pago de la indemnización, que fue inicialmente desestimada
por prescripción.
¿Cuál es el plazo y el momento inicial
para el ejercicio del derecho de resarcimiento de un policía nacional por daños
reconocidos en vía penal cuando el responsable es declarado insolvente?.
El Tribunal Supremo fija doctrina
casacional estableciendo que el plazo de prescripción es de cuatro años y
comienza a computarse desde el momento en que el policía tenga conocimiento
cierto y fehaciente de la declaración de insolvencia del responsable; se
confirma la sentencia que estimó la reclamación dentro de plazo.
Se fundamenta en el principio general de
indemnidad de los empleados públicos, el artículo 25.1 b) de la Ley 47/2003
General Presupuestaria para el plazo de prescripción, y la necesidad de que el
dies a quo sea la notificación fehaciente de la declaración de insolvencia,
rechazando la imprescriptibilidad indefinida y la aplicación de plazos más
breves previstos para otros cuerpos o procedimientos.
B) Los términos del litigio y la
sentencia recurrida.
1.- La sentencia recurrida resume los
hechos relevantes para conocer el contexto de este proceso en los términos
siguientes:
"1.- Con fecha 30 de marzo de 2016
el Juzgado de lo Penal nº 2 de Burgos condenó, entre otras cosas, a D. Abilio a
indemnizar al recurrente en la cantidad de 7.565,80 € por las lesiones y
secuelas producidas por el delito cometido por el mismo.
2.- Por Decreto de 10 de enero de 2018
del Juzgado de lo Penal nº 2 de Burgos se declaró la insolvencia del condenado,
adeudando en ese momento la responsabilidad civil por las lesiones ocasionadas
por un total de 7.257,65 €. con posterioridad a dicha declaración se han
producido diversos cobros, siendo la cantidad no abonada de la indemnización,
de 6.299,04 €.
3.- Con fecha 4 de enero de 2022 el
demandante presentó solicitud a fin de ser indemnizado por la Administración
General del Estado como consecuencia de dichas lesiones en la cantidad de
6.315,80 €.
Contra la desestimación presunta de su
reclamación se interpuso el presente recurso contencioso administrativo.
4.- En resolución de 29 de agosto de
2022 del Jefe de la División de Personal, por delegación del Director General
de la Policía, se desestimó la solicitud, al considerar prescrita la
reclamación".
2.- A los hechos anteriores deben
considerarse relevantes otros dos datos que constan en el expediente:
1º.- Que el Decreto de insolvencia de 10
de enero de 2018 del Juzgado de lo Penal nº 2 de Burgos fue notificado al
interesado el 12 de enero de ese año.
2º.- Que consta también una diligencia
de ordenación de 17 de octubre de 2019 del mismo órgano jurisdiccional en la
que se acuerda el archivo provisional de las actuaciones ante la insolvencia
del condenado y se fija la responsabilidad civil a favor del Policía Nacional
nº NUM000 pendiente de pago en 6.315,80 euros. Esta diligencia fue notificada
al interesado el 21 de octubre de 2019.
3.- La sentencia recurrida "estima
el recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta por
silencio administrativo por el Director General de la Policía de la pretensión
indemnizatoria ejercitada por el recurrente del pago de 6.299,04 euros, por
lesiones producidas en acto de servicio y posteriormente desestimada la
reclamación por la resolución desestimatoria expresa de 29 de agosto de 2022.
Y en virtud de dicha estimación se
declara no conforme a derecho dicha desestimación, reconociendo en su lugar el
derecho del recurrente al pago de la cantidad de 6.299,04 euros más los
intereses legales de la misma, desde la fecha de la reclamación en vía
administrativa el 4 de enero de 2022 hasta su efectivo pago y todo ello sin
expresa imposición de las costas procesales del presente recurso a ninguna de
las partes".
En su argumentación comienza afirmando
que no existe discusión alguna sobre la aplicación a este supuesto del
principio de indemnidad de los funcionarios públicos en el ámbito de su
relación estatutaria, lo que supone que quien sufra en su actuación publica un
daño debe ser resarcido en su integridad, dados los pronunciamientos del
Tribunal Supremo, como recogen ambas partes, de la procedencia de la
indemnización en estos supuestos, no solo en base a la sentencia de 25 de
noviembre de 2021 dictada en el recurso 2599/20, sino la más reciente de 8 de
marzo de 2022, dictada en el recurso de casación 8364/2019, por lo que la
cuestión estriba en determinar únicamente si dicha reclamación se encontraría o
no prescrita en el presente caso, a la vista de la fecha de los acaecimientos
ocurridos.
Continúa reproduciendo la sentencia del
TSJ de Madrid de 23 de marzo de 2023, dictada en el recurso 532/2022,
rechazando la existencia de prescripción, resolución que su vez invoca la
sentencia 607/2020, de 13 de noviembre, del Pleno de la Sala 2.ª del Tribunal
Supremo, que declara la imprescriptibilidad de la responsabilidad ex delicto,
de manera que la insolvencia provisional es revisable cuantas veces se
considere oportuno.
Concluye sosteniendo que "en
aplicación de dicha doctrina jurisprudencial la Sala considera que en este caso
tampoco se puede considerar prescrita la acción, primero porque no estamos ante
una acción directa que exigiera el ejercicio de la acción en el plazo de un año
desde que acaecieron los hechos, ni tampoco ante una acción subsidiaria que
determinara la necesidad del ejercicio en el plazo de un año conforme a los
artículos 1902 y 1968 del Código Civil, ya que como ha reiterado el Tribunal
Supremo la estimación de la solicitud de pago de la cantidad se ampara en el
principio de indemnidad, no se trata de ejercitar el derecho a reclamar, ello
ya se realizó por la vía penal, sino de hacer valer el principio de indemnidad
y que la Administración como garante del mismo se subroga como responsable del
pago en lugar del declarado como tal en la sentencia penal, por lo que su
responsabilidad debe seguir el mismo criterio que la que deriva ex delicto, o,
en su caso, atender al artículo 1969 al que se refiere expresamente el Tribunal
Supremo, en cuyo caso el plazo de ejercicio sería de 5 años a computar desde
esa declaración de insolvencia, lo que tampoco ha transcurrido en el presente
caso, procediendo por todo ello la estimación del recurso, ya que además en modo
alguno puede considerarse concurrente el presupuesto de la prescripción como es
la presunción de abandono del ejercicio del derecho".
C) La cuestión de interés casacional.
El auto de admisión de 13 de noviembre
de 2024, con la rectificación acordada por auto de 21 de enero de 2025, declara
que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de
la jurisprudencia consiste en "determinar el plazo y el dies a quo para el
ejercicio del derecho de resarcimiento de un Policía Nacional por los daños y
perjuicios reconocidos en vía penal cuando el criminalmente responsable es
declarado insolvente".
Las alegaciones de las partes.
1º) El recurso de la Abogacía del
Estado.
La Abogacía del Estado solicita la
estimación del recurso y la confirmación de la resolución administrativa
anulada por la Sala de instancia. Comienza su escrito de interposición
afirmando que la Administración del Estado no ha sido parte en el proceso penal
ni, en consecuencia, estamos ante la ejecución de la sentencia dictada en él,
sosteniendo que es inaplicable la doctrina de la Sala Segunda del Tribunal
Supremo sobre la imprescriptibilidad de la acción para ejecutar la
responsabilidad civil declarada en sentencia penal.
Continúa aduciendo que el dies a quo del
plazo de ejercicio de la acción de indemnidad es la fecha de notificación al
perjudicado de la primera resolución de declaración de insolvencia del
condenado dictada por el Tribunal penal, por aplicación del del art. 1969 del
Código Civil, resultando aplicable la argumentación contenida en el FD 3º de la
sentencia de esta Sala de 12 de enero de 2015. Por ello considera que en el
presente caso se dictó Decreto de 10 de enero de 2018 por el Juzgado de lo
Penal número 2 de Burgos declarando insolvente al condenado, "siendo
razonable estimar que el mismo fue notificado al ahora recurrido tanto
directamente como a través de su Procurador, notificación que hubiera debido
incorporarse al expediente administrativo por el mismo en virtud del principio
de disponibilidad y de facilidad de aportación probatoria".
Considera que el plazo de prescripción
es de un año, sea por aplicación por analogía del artículo 23 del Real Decreto
485/1980, de fecha 22 de febrero, por el que se regula el procedimiento a
seguir en los expedientes para la declaración de responsabilidad administrativa
y resarcimiento por daños a los bienes de los miembros del Instituto de la
Guardia Civil, sea por hacerlo de la previsión establecida en el art. 67.1 de
la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establecido para el ejercicio de la acción de
responsabilidad patrimonial.
Tras citar dos resoluciones de Juzgados
de lo Central de lo Contencioso-Administrativo, concluye su argumentación
afirmando que» la falta de la determinación de la existencia o no de un plazo
de ejercicio de la acción de indemnidad frente a la Administración, derecho
reconocido recientemente por la jurisprudencia, genera un escenario de
incertidumbre, inseguridad jurídica e indefensión. La tesis de la sentencia
recurrida hace depender de la voluntad del interesado, amén del momento
temporal del pago de la indemnización, el ejercicio por la Administración del
derecho a ser restituido frente al declarado insolvente por la vía de la
subrogación en la posición del indemnizado, demorándose, como ha ocurrido en el
presente caso, más de cinco años desde que se declaró el primer decreto de
insolvencia, lo cual no tiene mucho sentido. Además, podría dar lugar a que la
Administración tenga que asumir los intereses de demora reconocidos en
Sentencia firme desde la fecha en la que ésta se dictara, haciendo depender
exclusivamente del interesado el incremento de la deuda principal sin que la
Administración pueda limitar temporal ni cuantitativamente su obligación del
pago de la misma, de forma que podríamos encontrarnos con reclamaciones de
veinte o treinta años atrás que pueden llegar a duplicar en intereses el
importe de la deuda principal ».
2º) La oposición de don Fermín.
Comienza recordando la doctrina de esta
Sala sobre el principio de indemnidad de los empleados públicos, y la exclusión
de las reglas aplicables a la responsabilidad patrimonial de las
administraciones públicas.
Continúa recordando la sentencia de esta
Sala de 18 de enero de 2021 (rec. 2278/2018) y sostiene, en síntesis, que el
plazo de prescripción aplicable es de cuatro años, conforme al art. 25 de la
Ley 47/2003, de 6 de noviembre, General Presupuestaria, sin que resulte
aplicable el Real Decreto 485/1980, de fecha 22 de febrero, como aduce la
Abogacía del Estado, por tratarse en este asunto de un policía nacional y no de
un guardia civil.
Añade que desde la notificación del auto
de insolvencia hasta la presentación de la reclamación administrativa no habían
transcurrido esos cuatro años, razón la que dicha reclamación no fue
extemporánea, sino que se planteó dentro del plazo legal establecido.
Concluye pidiendo la desestimación del
recurso.
D) El juicio de la Sala. La doctrina
casacional.
1.- Nuestro examen debe partir por
recordar la doctrina reiterada de la Sala sobre la indemnidad de los empleados
públicos, conocida y no discutida por las partes, como se recoge en nuestra
reciente sentencia 825/2025, de 26 de junio, dictada en un supuesto aplicable a
un guardia civil.
En su fundamento quinto se afirma que:
"a partir de nuestra sentencia del TS n.º 956/2020, de 8 de julio (recurso
2519/2018), ha quedado establecido que hay un principio general de indemnidad
de los empleados públicos, en virtud del cual la Administración debe
resarcirles por todos los daños que sufran en el ejercicio de sus funciones
siempre que no hayan incurrido en dolo o negligencia grave. Se trata, además,
de un verdadero principio general, por lo que operaría incluso en ausencia de
normas escritas que específicamente regulen la materia. Y se ha aclarado
también que ese deber no es una manifestación de la responsabilidad patrimonial
de la Administración, sino que se enmarca en la relación de servicio del
empleado público y, por ello, despliega efectos, aunque la Administración no
haya tenido papel alguno en la producción del daño".
A continuación, abordábamos las
cuestiones de interés casacional también planteadas ahora de la siguiente
manera:
"Se cuestiona ahora otro aspecto
del principio de indemnidad que no han sido analizado en anteriores sentencias
de esta Sala, referido a cuál sea el plazo aplicable a la reclamación de
resarcimiento y a cuál sea el día de inicio para el cómputo del plazo.
1.- La necesidad de observar un plazo
para la reclamación por indemnidad deriva del artículo 23 del Real Decreto
485/1980 y no es cuestionada en la sentencia recurrida, como tampoco lo es la
aplicación de esa norma reglamentaria. Tampoco consideramos improcedente su
aplicación por el hecho de que la obligación de indemnización haya sido
establecida previamente en vía penal pues, en definitiva, lo que regula es la
satisfacción material del derecho de indemnidad y no solo la determinación de
la cuantía de los daños.
Por tanto, el plazo para la reclamación
será de un año. Como decimos, la sentencia recurrida no cuestiona este plazo ni
mantiene que la acción de reclamación sea imprescriptible por analogía con la
ejecutoria penal. Lo que declara la sentencia es que el inicio del plazo
seguirá abierto mientras perviva la situación de insolvencia del responsable
civil. Esto nos conecta con la problemática de la determinación del "dies
a quo".
2.- La cuestión de cuál sea el día
inicial para el cómputo del plazo también aparece concretada en esa norma
cuando dispone: "El derecho a reclamar el resarcimiento de los daños por
el interesado caducará, en todo caso, al año de producirse el hecho que motivo
la indemnización ". Por tanto, la fecha de inicio del cómputo será la
fecha del hecho que motivó la indemnización. La cuestión es cuál será esa
fecha.
A) En una primera aproximación, parece
que podría atenderse a la fecha de la sentencia que condenó penalmente al autor
de los daños y declaró la responsabilidad civil. Ese fue el momento en que pudo
reclamarse la indemnización. Ahora bien, no puede olvidarse que la obligación
de indemnización se impuso, no a la Administración, sino al causante del daño,
razón por la que esa posibilidad debe descartarse de raíz.
B) La segunda posibilidad sería atender
a la fecha de la declaración de insolvencia del responsable civil tal y como,
de hecho, mantienen las partes y la sentencia. Es con el auto de insolvencia
cuando la víctima del delito y actor civil constata la imposibilidad de que el
condenado vaya a hacer frente a las responsabilidades civiles, y es
precisamente esa constatación lo que la determina la entrada en juego del
principio de inmunidad.
Ahora bien, esta afirmación exige una
matización pues ese efecto se producirá en caso de que el titular del derecho a
la indemnización tenga conocimiento cierto de la declaración de insolvencia.
Por tanto, será necesario que conste de manera fehaciente que ha conocido esa
declaración lo que, en forma general, se producirá con la notificación de esa
declaración de insolvencia, pero sin ser descartables otros mecanismos que
otorguen la misma certeza.
Por tanto, solo desde ese momento del
conocimiento fehaciente el agente de la Guardia Civil pudo efectivamente
dirigirse contra la Administración en aplicación del principio de indemnidad
que consagra el artículo 6 del Real Decreto 485/1980: "Todo componente de
la Guardia Civil será resarcido del daño material en los bienes de su propiedad
particular cuando se produjeran en acto u ocasión del Servicio, o por su mera
pertenencia al Instituto, sin mediar dolo, negligencia o impericia grave por su
parte".
C) Como hemos visto la sentencia
recurrida en casación vino a declarar que la reclamación por indemnidad se
puede realizar mientras se mantenga la insolvencia, con la indefinición que
ello conlleva en cuanto a la fijación de la fecha de inicio del cómputo y, por
ello, con la posibilidad de reclamar en cualquier momento mientras perviva la
insolvencia declarada.
Consideramos que esa decisión no es
correcta puesto que, como denuncia la Administración, determinaría que pueda
exigirse de la Administración la obligación de soportar, sine die, la
expectativa de reclamación por parte del miembro de la Guardia Civil con base
en las sucesivas declaraciones de insolvencia que pueda realizar el Tribunal
penal a instancia de aquél. Incluso con la sola existencia de la declaración de
insolvencia. Esa indefinición del plazo es contraria a los principios básicos
que consagra la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y,
particularmente al régimen de prescripción de acciones de su artículo 25 "
2.- Esta doctrina resulta plenamente
aplicable al presente caso en lo que se refiere al dies a quo del plazo de
prescripción: su
cómputo se producirá desde el momento en que el titular del derecho a la
indemnización tenga conocimiento cierto de la declaración de insolvencia,
debiendo constar de manera fehaciente que ha conocido esa declaración, lo que,
de forma general, se producirá con la notificación de esa declaración de
insolvencia, pero sin ser descartables otros mecanismos que otorguen la misma
certeza.
3.- No sucede lo mismo en lo que afecta
al plazo de prescripción pues el aplicado en nuestra anterior sentencia se
refería a un guardia civil, al que resultaba explícitamente aplicable el plazo
de un año previsto en una norma específica aplicable a los miembros de la
Guardia Civil, el artículo 23 del Real Decreto 485/1980. Pero en el caso ahora
examinado esa disposición no resulta aplicable a un policía nacional, como es
el interesado.
Se da la circunstancia además de que ni
el derogado Decreto 2038/1975, de 17 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento orgánico de la Policía Gubernativa, ni la Ley Orgánica 9/2015, de 28
de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional -que derogó el citado
Reglamento orgánico y recoge el principio de indemnidad en su art. 79- incluyen
ninguna previsión sobre este extremo.
Por otra parte, hemos declarado de forma
reiterada que el principio de resarcimiento o indemnidad resulta ajeno a la
responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (SSTS 18/2021, FD
4, 290/2022, FD 4 y 852/2025, FD 5), por lo que tampoco resulta aplicable el
plazo de prescripción de un año de la acción de reclamación de daños de esta
naturaleza previsto en el art. 67 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, como
invocó la resolución administrativa discutida.
Por ello, a falta de normativa
específica aplicable, debe entenderse que es el art. 25 de la Ley 47/2003, de
26 de noviembre, General Presupuestaria, el que debemos tomar en consideración,
que en su apartado 1 b) señala lo siguiente:
"1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años: (...)
b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación".
En consecuencia, debe entenderse que, en
tanto no haya una previsión legal específica, el plazo de prescripción para el
ejercicio de una acción de resarcimiento o indemnidad de un policía nacional
por los daños que sufra en el ejercicio de sus funciones siempre que no haya
incurrido en dolo o negligencia grave es de cuatro años, conforme al art. 25.1
b) de la Ley 47/2003.
4.- De lo expuesto debe considerarse
como doctrina casacional la siguiente:
(i) "El dies a quo del plazo de prescripción para el ejercicio de una acción de resarcimiento o indemnidad por un policía nacional por los daños que haya sufrido en el ejercicio de sus funciones, siempre que no haya incurrido en dolo o negligencia grave, es el momento en que el titular del derecho a la indemnización tenga conocimiento cierto de la declaración de insolvencia de su autor, debiendo constar de manera fehaciente que ha conocido esa declaración, lo que, de forma general, se producirá con la notificación de la declaración de insolvencia, pero sin que sean descartables otros mecanismos que otorguen la misma certeza.
(ii) El plazo de prescripción de la referida acción de resarcimiento o indemnidad es de cuatro años, conforme al art. 25.1 b) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria".
E) La aplicación de la doctrina
casacional al caso. La desestimación del recurso de casación.
La aplicación de la doctrina casacional
al caso conduce a la desestimación del recurso y a confirmar la sentencia
recurrida.
En efecto, el plazo de cuatro años para
considerar prescrita una acción de indemnidad planteada por un policía nacional
debe computarse, de acuerdo con la doctrina casacional reseñada en el anterior
fundamento, a partir del momento en que el titular del derecho a la
indemnización tuvo conocimiento cierto de la declaración de insolvencia de su
autor.
En el expediente constan dos
notificaciones relevantes a estos efectos, como hemos recogido en antecedentes:
la del decreto de insolvencia de 10 de enero de 2018 del Juzgado de lo Penal nº
2 de Burgos, notificada al interesado el 12 de enero de ese año; y la de la
diligencia de ordenación de 17 de octubre de 2019 del mismo órgano
jurisdiccional, de archivo provisional de las actuaciones ante la insolvencia
del condenado y en la que se fija la cuantía pendiente de pago de la
responsabilidad civil a favor del interesado en 6.315,80 euros, notificada el
21 de octubre de 2019.
En la medida en que consta que la
reclamación del interesado a la Dirección General de la Policía se hizo el 4 de
enero de 2022, no hay duda de que, tengamos en consideración una u otra
notificación, la acción se ejerció dentro del plazo de cuatro años previsto en
el art. 25 de la Ley 47/2003, y su presentación no puede considerarse
extemporánea, como declaró a sentencia de instancia.
Procede, por tanto, desestimar el
recurso de casación y confirmar la sentencia impugnada.
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