La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
(Granada), sec. 1ª, de 30 de junio de 2025, nº 2983/2025, rec. 512/2025, anula la expulsión del concejal del
salón de plenos por la alcaldesa durante una sesión plenaria tras varias
interrupciones y llamadas al orden, pues la normativa que atribuye las facultades
de policía a los alcaldes deben ser interpretadas de forma restrictiva, en
cuanto pueden constituir un límite al derecho fundamental de los concejales a
participar en los asuntos públicos, y su aplicación ha de ser motivada y no
manifiestamente arbitraria, o incurra en desviación de poder.
En el caso objeto de debate, al ser
expulsado el concejal sin las formalidades legales, cuya interpretación debe
ser rigurosa y no flexible, se considera que se ha producido una vulneración
del derecho constitucional citado, tratándose de una decisión desproporcionada
y que supuso una limitación injustificada en el contenido esencial del derecho
fundamental al ejercicio del cargo, sin que pueda hablarse de una alteración
del orden de las sesiones o el empleo de palabras ofensivas.
A) Introducción.
Un concejal fue expulsado del Salón de
Plenos por la alcaldesa durante una sesión plenaria del Ayuntamiento de
Cantoria tras varias interrupciones y llamadas al orden, lo que motivó un
recurso por vulneración de su derecho fundamental a participar en los asuntos
públicos, del art. 23 de la CE.
El artículo 23 de la Constitución
Española establece que:
"Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes".
¿Fue ajustada a derecho y proporcionada
la expulsión del concejal del Pleno municipal conforme a los requisitos legales
y al derecho fundamental a la participación política?.
Se considera que la expulsión fue
desproporcionada y no respetó las formalidades legales exigidas, vulnerando el
derecho fundamental del concejal a la participación política, por lo que se
estima el recurso de apelación y se revoca la sentencia anterior.
La expulsión no cumplió estrictamente
con el artículo 95.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales, y la interpretación restrictiva de las
facultades de expulsión debe proteger el derecho fundamental del artículo 23 CE
a participar en asuntos públicos, evitando limitaciones arbitrarias o
desproporcionadas al ejercicio del cargo representativo.
B) Recurso de casación.
1º En el presente caso, la parte
apelante alega que la expulsión del concejal recurrente no se ajustaba a las
normas que regulan la celebración de los debates y que imponen al Presidente/a
del Pleno la obligación de mantener el orden del mismo. Por el contrario, se sostiene en el
recurso que se ha producido la infracción del artículo 23 de la constitución al
no haberse dado ninguno de los supuestos que justifica que la alcaldesa
expulsara al actor del Pleno del Ayuntamiento.
Para resolver la cuestión objeto de
debate, debe partirse del derecho fundamental cuya tutela se pretende y que, es
el derecho a participar en los asuntos públicos, (art. 23.2 CE). Este derecho,
en el ámbito de los asuntos públicos municipales se desarrolla en la Ley 7/85,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y se complementa con el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Corporaciones Locales.
La doctrina del Tribunal Constitucional
sobre esta materia viene reflejada en la sentencia del TC nº 220/1991, de 25 de
noviembre, de la que se pueden extraer las siguientes conclusiones:
a) El derecho fundamental reconocido en
el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal, de modo que corresponde
a la Ley ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos
cargos y funciones públicas. De esta forma pasan aquéllos, en virtud de su
creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la
consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2
CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido.
b) El citado derecho constitucional
garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos sino
también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les
impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.
c) La norma contenida en el artículo
23.1 de la CE resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a
parlamentarios, o miembros electivos de Entidades Locales, en defensa del
ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de
los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación,
en los asuntos públicos.
2º) Para resolver el presente recurso
hay que partir de lo dispuesto en el artículo 95.2 del Real Decreto 2568/1986,
de 28 de noviembre, por
el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales, en el que expresamente se contempla que la
segunda de las llamadas al orden y en la misma sesión se hará "con
advertencia de las consecuencias de una tercera llamada".
El referido artículo 95 dice que el
Alcalde o Presidente podrá llamar al orden a cualquier miembro de la
Corporación que:
"a) Profiera palabras o vierta conceptos ofensivos al decoro de la Corporación o de sus miembros, de las Instituciones Públicas o de cualquier otra persona o entidad.
b) Produzca interrupciones o, de cualquier otra forma, altere el orden de las sesiones.
c) Pretenda hacer uso de la palabra sin que le haya sido concedida o una vez que le haya sido retirada.
2. Tras tres llamadas al orden en la misma sesión, con advertencia en la segunda de las consecuencias de una tercera llamada, el Presidente podrá ordenarle que abandone el local en que se esté celebrando la reunión, adoptando las medidas que considere oportunas para hacer efectiva la expulsión.".
C) Las normas que atribuyen las facultades de policía de
los Alcaldes deben ser interpretadas de forma restrictiva, en cuanto pueden
constituir un límite al derecho fundamental de los concejales a participar en
los asuntos públicos, y su aplicación ha de ser motivada y no manifiestamente
arbitraria, o incurra en desviación de poder.
La sentencia considera que la alcaldesa
realizó las tres llamadas al orden, la primera en el minuto 10:10, la segunda,
con advertencia de las consecuencias de una tercera llamada, en el minuto
10:53, y la tercera, seguida de la expulsión, en el minuto 18:10.
Considera la sentencia que la alcaldesa
realizó las tres llamadas al orden que exige el apartado 2 del precepto, y
aunque en la tercera no utiliza la expresión "llamar al orden", la
norma no exige que sean esas las palabras que se empleen, siendo lo importante
que quede clara una tercera advertencia y que la misma conlleva las
consecuencias de las que ya había sido advertido previamente el concejal, como
aquí sucede cuando la alcaldesa le dice (...) No me vuelva.... es la tercera
vez que me interrumpe, por lo tanto, le pido que abandone el Salón de Plenos,
le estoy diciendo que es la tercera vez, la segunda vez le he llamado al orden,
y es la tercera vez que me interrumpe, no me deja hablar y me interrumpe; le
pido que abandone el Salón de Plenos.
La sentencia afirma que el concejal no
profirió palabras ni vertió conceptos ofensivos, pero sí hubo interrupciones e
intentos de hacer uso de la palabra sin haberse sido concedida o cuando le
había sido retirada, pidiendo la alcaldesa que no le interrumpiera limitándose
a ordenar el debate, redirigiéndolo a la cuestión debatida (aprobación
anulación expediente modificación de créditos nº 666, en la modalidad de
crédito extraordinario), pues el Sr. Agapito insistía en referirse a un
procedimiento judicial en el que, según parece, se habían anulado los acuerdos
adoptados en un pleno anterior.
Se insiste por el apelante que la
expulsión del concejal no respetó los requisitos del art. 95.2 del ROF, al no
haberse producido la tercera "llamada al orden", exigida expresamente
por dicho precepto legal, por lo que formalmente no se produjo esa
"tercera llamada al orden", así como que la expulsión fue
injustificada y desproporcionada, al no alterar el orden el concejal,
limitándose a defender con firmeza su derecho a intervenir en la sesión. Ello
fue contestado, de contrario, que se comparte con la sentencia que es un
formalismo exagerado contrario a una interpretación lógica y racional de la norma,
no encontrándose motivos para que ese razonamiento jurídico de la sentencia sea
revocado, y que la alcaldesa, siendo interrumpida por el concejal finalmente
expulsado, se ajustó en todo momento a la legalidad.
Las normas que atribuyen las facultades
de policía de los Alcaldes deben ser interpretadas de forma restrictiva, en
cuanto pueden constituir un límite al derecho fundamental de los concejales a
participar en los asuntos públicos, y su aplicación ha de ser motivada y no
manifiestamente arbitraria, o incurra en desviación de poder. En el caso objeto de debate, al ser
expulsado el concejal sin las formalidades legales, cuya interpretación debe
ser rigurosa y no flexible, se considera que se ha producido una vulneración
del derecho constitucional citado, tratándose de una decisión desproporcionada
y que supuso una limitación injustificada en el contenido esencial del derecho
fundamental al ejercicio del cargo, como así sostenía también el Ministerio
Fiscal, sin que pueda hablarse de una alteración del orden de las sesiones o el
empleo de palabras ofensivas, por lo que el recurso de apelación debe ser
estimado.
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