A) La sentencia de la Sala 2ª del Tribunal Constitucional de 16 de julio de
2018, nº 82/2018, BOE 199/2018, de 17 de agosto de 2018, rec. 3649-2017, ha vuelto a ratificar
la obligatoriedad de la colegiación de los profesionales que trabajan para las
administraciones, concretamente sobre la colegiación forzosa para aquellos
profesionales que desarrollan su actividad por cuenta de las Administraciones
públicas y que aparece resumida en la STC 46/2013, de 28 de febrero, que se
transcribe parcialmente, y en otras sentencias posteriores, hasta llegar a la
STC 229/2015, de 2 de noviembre.
La sentencia del TC, de 16 de julio de
2018, subraya que "la normativa estatal no exceptúa a los empleados
públicos en general de la necesidad de colegiación en el caso de que presten
servicios solo para, o a través de, una Administración pública". En este
sentido interpreta la legislación y asegura que "la cláusula sin perjuicio
de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación
funcionarial, con la que concluye el artículo 1.3 de la Ley estatal de colegios
profesionales al regular los fines de estas corporaciones de derecho público,
no puede interpretarse como introductora de una excepción".
El magistrado Xiol Ríos, ponente de la
sentencia, entiende que este precepto es "una cautela dirigida a
garantizar que el ejercicio de las competencias colegiales de ordenación de la
profesión que se atribuyen, en exclusiva, a los colegios profesionales y, por
tanto, a los propios profesionales, no desplaza o impide el ejercicio de las
competencias que, como empleadora, la Administración ostenta sin excepción
sobre todo su personal, con independencia de que éste realice o no actividades
propias de profesiones colegiadas".
El razonamiento es similar a la STC
3/2013, de 17 de enero, el TC afirma claramente que “el art. 1.3 de la Ley
2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, no contiene una excepción
a la regla de colegiación forzosa para los profesionales que ejercen su
actividad al servicio de la Administración Pública, cuando ésta resulte
exigible”.
El artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13
de febrero, sobre Colegios Profesionales, manifiesta: "Son fines
esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las
profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando
estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses
profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los
consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin
perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la
relación funcionarial".
B) ANTECEDENTES DE HECHO: El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº
UNO de Santander plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los
párrafos segundo y tercero del artículo 17.2 de la Ley 1/2001, de 16 de marzo,
de colegios profesionales de Cantabria. En esa regulación se introduce una
excepción en cuanto a la obligatoriedad de la colegiación para el ejercicio de
las profesiones que determinen las leyes del Estado, relativa a quienes estén
vinculados a una Administración pública en régimen de derecho administrativo o
laboral. Así mismo, se prevén excepciones a esa excepción, de manera que la
misma no es aplicable a los empleados públicos cuando ejerzan la profesión de
manera privada, ni, en todo caso, al personal médico y de enfermería de la
sanidad pública que preste servicio directo a los ciudadanos.
1º) Para mayor claridad, conviene reproducir el contenido íntegro del
artículo 17.2 de la Ley 1/2001, advirtiendo que está excluido del
objeto de la cuestión el párrafo primero, que es copia literal de la norma
básica estatal, que precisamente se quiere excepcionar con ciertos límites en
el resto del precepto, que originan el presente proceso:
“Será requisito indispensable para el
ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional
correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal. La cuota de
inscripción o colegiación no podrá superar en ningún caso los costes asociados
a la tramitación de la inscripción. Los Colegios dispondrán de los medios
necesarios para que los solicitantes puedan tramitar su colegiación por vía
telemática de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 de esta Ley.
El requisito de colegiación previsto en
este apartado no podrá ser exigido a los profesionales vinculados con la
Administración Pública mediante relación de servicios regulada por el derecho
administrativo o laboral. No obstante, precisarán de la colegiación para el
ejercicio privado de su profesión, si así fuere exigible de acuerdo con lo
previsto en este artículo.
La exención de colegiación prevista en
el párrafo anterior no resultará de aplicación al personal médico y de
enfermería cuyas funciones comprendan la realización de actos profesionales que
tengan como destinatarios inmediatos a los ciudadanos.”
2º) El órgano judicial que plantea la cuestión considera que estas
prescripciones de los párrafos segundo y tercero vulneran la competencia
exclusiva del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE, en relación con el art. 36 CE) y,
adicionalmente, la competencia estatal para regular las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y
deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). Más en concreto, las menciones del
artículo 17.2 de la Ley 1/2001 que se cuestionan colisionarían con el artículo
3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales (cuyo
contenido ya se ha indicado que se reproduce como párrafo primero del
precepto), en cuanto establece el régimen de colegiación obligatoria para las
profesiones que se dispongan, sin contemplar la posibilidad de eximirla a determinados
colectivos, lo cual constituiría a la vez tanto un rasgo básico del régimen de
las corporaciones profesionales de derecho público como una condición básica de
igualdad en el ejercicio del derecho al trabajo por parte de los profesionales
titulados. En definitiva, nos encontramos ante una cuestión de índole
competencial, relativa a la posible inconstitucionalidad mediata de una
regulación contenida en un precepto legal autonómico.
3º) El origen de la presente cuestión está en el recurso contencioso-administrativo
interpuesto por un veterinario, que
trabaja como funcionario facultativo de producción y sanidad animal de la
Comunidad Autónoma de Cantabria, contra la denegación de su baja voluntaria
en el Colegio de veterinarios de ese territorio en aplicación de la excepción
legal cuya constitucionalidad se cuestiona en este proceso. Tanto el Ilustre
Colegio Oficial Veterinario de Cantabria como el Consejo General de Colegios de
Veterinarios de España rechazaron en vía administrativa la solicitud alegando
la prevalencia de la legislación estatal, que exige sin modulaciones la
colegiación para el ejercicio de la profesión veterinaria, y que comportaría la
inconstitucionalidad de la excepción introducida por la legislación cántabra
para el caso de los empleados públicos, tal como habría apreciado este Tribunal
Constitucional en numerosas ocasiones.
C) El fondo del asunto, se encuentra condicionado sin duda por los
reiterados pronunciamientos anteriores de este Tribunal, que han abordado ya
cuestiones semejantes sobre decisiones legislativas adoptadas por las
Comunidades Autónomas de Andalucía, Extremadura, Asturias, Canarias, Cataluña,
País Vasco, Castilla y León, y Castilla-La Mancha (tal como se relata
en nuestra STC 69/2017, de 25 de mayo, FJ 4, que resuelve el último asunto de
esta serie). A la vista de esta consolidada jurisprudencia es fácil constatar
que el caso que se analiza, relativo a un precepto legal autonómico que exime
de la colegiación profesional, exigida por la normativa estatal, a quienes
estén al servicio de una Administración pública, con la excepción del personal
médico y de enfermería, no reúne singularidad especial alguna como para que no
pueda resolverse mediante un fallo de aplicación de doctrina. Sin que las
partes en el proceso hayan aportado argumento alguno relevante que conduzca a
introducir matizaciones o a reconsiderar afirmaciones anteriores de este
Tribunal.
La doctrina acuñada se puede condensar
en los siguientes cinco apartados, que son de plena aplicación a la cuestión
planteada:
a) La exigencia de la colegiación obligatoria de determinados colectivos
profesionales para poder ejercer su actividad, que en principio no
es contraria ni a la garantía democrática de la estructura y funcionamiento de
los colegios profesionales del artículo 36 CE, ni a la libertad positiva y
negativa de asociación garantizada por el artículo 22 CE (STC 89/1989, de 11 de
mayo, FJ 9), corresponde al Estado, al igual que el establecimiento de las
cuestiones fundamentales sobre los supuestos y condiciones en que las
Comunidades Autónomas pueden erigir estas corporaciones profesionales (SSTC
201/2013, de 17 de diciembre, FJ 5; 89/2013, de 22 de abril, FJ 2; 144/2013, de
11 de julio, FJ 2; 150/2014, de 22 de septiembre, FJ 3, y 201/2013, de 5 de
diciembre, FJ 3). Esa competencia deriva del artículo 149.1.18 CE, que reserva
al Estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las
administraciones públicas, puesto que los colegios profesionales son
corporaciones de derecho público (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26, y
20/1988, de 18 de febrero, FJ 4). Sin que el menor alcance que las bases estatales
tienen respecto a entes público diferentes de las Administraciones
territoriales y sus entidades instrumentales (SSTC 20/1988, FJ 3 (EDJ
1988/336); 206/2001, de 22 de octubre, FFJJ 3 y 4; 31/2010, de 28 de junio, FJ
71; 3/2013, de 17 de enero, FJ 5, y 69/2017, de 25 de mayo, FJ 5) impida que el
Estado pueda imponer la colegiación forzosa como forma de asegurar ciertas
garantías de interés general en la prestación de servicios en un sector
profesional.
b) Además, como recordaba el TC, en su sentencia del TC 69/2017, de 25 de
mayo, FJ 5 b), “cuando el Estado sujeta a colegiación obligatoria el ejercicio
de una concreta profesión, está estableciendo una condición básica que
garantiza la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes
constitucionales en todo el territorio del Estado, por lo que también está
empleando de manera concurrente la competencia recogida en el art. 149.1.1 CE.
Concretamente, el Estado estaría introduciendo un límite sustancial que afecta
al contenido primario del derecho al trabajo y a la libre elección de profesión
u oficio del art. 35.1 CE [SSTC 3/2013, de 21 de enero, FJ 8; 50/2013, de 28 de
febrero, FJ 5; 63/2013, de 14 de marzo, FJ 2 d); 89/2013, de 22 de abril, FJ 2
d); 144/2013, de 11 de julio, FJ 2 c); 150/2014, de 22 de septiembre, FJ 3, y
201/2013, de 5 de diciembre, FJ 3]”.
c) El Estado ha ejercido esas competencias exclusivas que le atribuyen los
artículos 149.1.1 y 18 CE, de tal manera que ha previsto la sujeción a
colegiación de determinadas profesiones tituladas, las cuales han de
concretarse mediante ley estatal. Esa exigencia fue establecida mediante el
artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, que
es anterior a la Constitución, y se ha mantenido con las reformas posteriores,
habiéndose declarado material y formalmente básico por este Tribunal. La STC
89/2013, de 22 de abril, desestimó el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra la última reforma del precepto, procedente del artículo 5.5
de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para
su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y
su ejercicio, al igual que la STC 91/2013, de 22 de abril, FJ 2, ya reconoció
el carácter básico de la redacción anterior, procedente del artículo 39 del
Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación
de la competencia en mercados de bienes y servicios.
d) La normativa estatal no exceptúa a los empleados públicos en general (ni
a los veterinarios en particular) de la necesidad de colegiación en el caso de
que presten servicios solo para, o a través de, una Administración pública. Como ya hemos
indicado en otras ocasiones, la cláusula “sin perjuicio de la competencia de la
Administración Pública por razón de la relación funcionarial”, con la que
concluye el artículo 1.3 de la Ley estatal de colegios profesionales al regular
los fines de estas corporaciones de derecho público, no puede interpretarse
como introductora de una excepción (SSTC 3/2013, de 17 de enero, FJ 6; 63/2013,
de 14 de marzo, FJ 2, y 150/2014, de 22 de septiembre, FJ 3). Al contrario, tal
como apreciamos en la primera de las Sentencias citadas, se trata de “una
cautela dirigida a garantizar que el ejercicio de las competencias colegiales
de ordenación de la profesión que se atribuyen, en exclusiva, a los colegios
profesionales y, por tanto, a los propios profesionales, no desplaza o impide
el ejercicio de las competencias que, como empleadora, la Administración
ostenta sin excepción sobre todo su personal, con independencia de que éste
realice o no actividades propias de profesiones colegiadas”.
e) Por su parte, las Comunidades Autónomas con competencia de desarrollo
del régimen jurídico de los colegios profesionales de conformidad con las bases
estatales, como es el caso de Cantabria (art. 25.5 del Estatuto de Autonomía de
Cantabria), no pueden introducir excepciones a la exigencia obligatoria de
colegiación, aunque sea de manera acotada o limitada, porque ello no
constituye un desarrollo sino una contradicción de las mismas, que las
desvirtúa y excede de su competencia (SSTC 3/2013, de 17 de enero, FJ 8;
150/2014, de 22 de septiembre, FJ 3; 229/2015, de 2 de noviembre, FJ 7, y
69/2017, de 25 de mayo, FJ 5). Allá donde el Estado no ha previsto excepciones,
ni ha permitido que sean las propias Comunidades Autónomas las que las
introduzcan, al haber establecido el artículo 3.2 in fine de la Ley 2/1974, de
13 de febrero, una reserva de ley estatal, no pueden éstas impedir la plena
proyección de las bases estatales mediante exenciones de determinados
colectivos, como puedan ser los empleados públicos.
D) CONCLUSION: Se debe declarar la inconstitucionalidad de la exención autonómica de
colegiación de los empleados públicos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de
Cantabria por vulnerar las competencias estatales al contravenir la legislación
básica dictada en la materia (art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de
colegios profesionales). Además, esa declaración debe extenderse al conjunto de
la regulación establecida en los párrafos segundo y tercero del artículo 17.2
de la Ley 1/2001, de acuerdo con lo razonado en el fundamento jurídico 2 b) de
esta Sentencia, por cuanto contienen simples modulaciones de la excepción a la
colegiación obligatoria que forman parte de la norma aplicable al caso, las
cuales carecen de sentido sin su conexión a esa excepción que debe quedar
expulsada del ordenamiento.
www.gonzaleztorresabogados.com
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