LA JURISDICCIÓN
COMPETENTE EN DEMANDAS DE RESPONSABILIDAD PATRIMIONIAL POR DAÑOS Y PERJUICIOS CONTRA
MUTUAS DE ACCIDENTES DE TRABAJO POR DEFECTUOSA ASISTENCIA
SANITARIA.
La sentencia
del Tribunal Supremo Sala 4ª, de fecha 29 de octubre de 2001, rec. 4386/2000, manifiesta que las instituciones y centros
sanitarios de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
de la Seguridad Social, en los que éstas llevan a cabo las prestaciones de
asistencia sanitaria de la Seguridad Social que les corresponde asumir, tienen
la condición de entidades del Sistema Nacional de la Salud y, en consecuencia,
la exigencia de responsabilidad por los daños y perjuicios causados por o con
ocasión de tal asistencia sanitaria se ha de regir por lo que ordena la
LRJAPPAC, redactada conforme a la Ley 4/1999, de 13 enero, lo cual implica que
la cuestión que se suscita en este litigio tiene que ser conocida y resuelta
por los tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo.
1º) Antes de la promulgación de la Ley
4/1999, de 13 de enero, que reformó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, el problema de dilucidar el Orden Jurisdiccional
competente para resolver las reclamaciones de indemnización de daños
y perjuicios por causa de defectuosa asistencia sanitaria prestada por una Mutua
de Accidentes de trabajo presentaba serias dificultades y dudas en su solución;
pues podían esgrimirse argumentos enfrentados en favor de la competencia de las
diferentes Jurisdicciones antes mencionadas.
Respaldaban la asignación de esta
competencia a los Tribunales del Orden Social las siguientes razones:
a) La cuestión planteada está claramente
vinculada a una prestación de la Seguridad Social, cual es la asistencia
sanitaria, pues tal cuestión no es más que una vicisitud o consecuencia de esa
prestación, debida al hecho de que la misma se ha llevado a cabo de forma
incorrecta o defectuosa.
b) De ahí que pudiera incluirse en el
radio de acción del art. 2-b) de la Ley de Procedimiento Laboral.
c) Además, las Mutuas
de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales son personas jurídicas de
naturaleza jurídico privada, pues son asociaciones constituidas por
empresarios, según se desprende de lo que prescriben los arts. 68 y siguientes
de la Ley General de la Seguridad Social, y los arts. 1 y
siguientes del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, con lo que no pueden
ser calificadas como parte integrante de la Administración pública, de ahí que
no pareciese aceptable que las reclamaciones de que tratamos fueran resueltas
por la Jurisdicción contencioso administrativa.
Por el contrario
servían de sostén a la postura contraria, favorable a la competencia del Orden
Jurisdiccional contencioso administrativo, estas otras consideraciones:
a) La responsabilidad
comentada, en caso de ser estimada la demanda, ha de hacerse efectiva a costa
del patrimonio de la Mutua demandada, el cual forma parte del patrimonio de la
Seguridad Social y está afectado al cumplimiento de los fines de ésta, como
establece el art. 68-4 de la ley General de la Seguridad Social y el art. 3 del
Real Decreto 1993/1995, lo que pone de relieve que, aún cuando las Mutuas de Accidentes
de Trabajo sean entidades de carácter privado, dicha responsabilidad
definitivamente recae sobre bienes o caudales públicos, pues de tal condición
participa el patrimonio de la Seguridad Social.
b) Es cierto que las
Mutuas también poseen su llamado patrimonio histórico, "cuya propiedad les
corresponde en su calidad de asociación de empresarios", como proclaman el
párrafo segundo del mencionado art. 68-4 de la Ley General de la Seguridad
Social y el art. 3-2 del Reglamento citado, pero no puede olvidarse que, de un
lado, dicho patrimonio histórico está sujeto a la tutela del Ministerio de
Trabajo que impone el art. 71 de la referida Ley, y que, por otro lado, no es
posible asegurar, con un mínimo de certeza, que la responsabilidad referida
únicamente afecte a ese patrimonio histórico.
2º) Pero la Ley 4/1999, de 13 de enero,
despejó las dudas que con anterioridad existían en cuanto a la solución del
problema competencial de que tratamos pues su art. 3-2 dispuso la inclusión en el
texto de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común de una nueva disposición adicional, la
duodécima, en la que se contiene el siguiente mandato:
"La responsabilidad de las
Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o
autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de la Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas,
por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia
sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación
administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión
jurisdiccional al orden contencioso administrativo en todo caso."
Esta norma se completa con lo que se
ordena los arts. 41 y 43-2 de la Constitución española, habida cuenta que de lo
que estas normas prescriben, se desprende que:
a) El art. 41 de la Constitución declara
que "los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad
Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones
sociales suficientes ante situaciones de necesidad...". Y no cabe duda que
la asistencia sanitaria que dispensan las Mutuas de Accidentes de Trabajo a los
trabajadores en ellos encuadrados, es una prestación de la Seguridad Social claramente comprendida
en este precepto, es decir que tal prestación se incluye en el "régimen
público de la Seguridad Social".
b) Por otra parte el art. 43-2 de
nuestra Ley Fundamental precisa que "compete a los poderes públicos
organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las
prestaciones y servicios necesarios"; siendo obvio que entre estas
prestaciones se encuentra la asistencia sanitaria que suministran las Mutuas mencionadas,
lo cual reafirma el carácter público de esta asistencia.
c) A lo cual debe añadirse la responsabilidad
subsidiaria del Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, hoy en día
integrado en el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Este Fondo fue
creado por los arts. 39 y siguientes de la Ley de Accidentes de Trabajo de 22
de junio de 1956 y por los arts. 124 y siguientes del Reglamento de Accidentes
de Trabajo de igual fecha, a fin de responder del pago de las prestaciones
derivadas de accidente de trabajo (entre las que se incluía la prestación de
asistencia sanitaria "ex" art. 29 de esta Ley y arts. 19 y siguientes
del Reglamento), en caso de insolvencia del empresario o de la Mutua
aseguradora responsable.
Así pues, en la actualidad la
correspondiente entidad gestora de la Seguridad Social es responsable
subsidiaria de las prestaciones derivadas de accidente de trabajo (incluso la
asistencia sanitaria), como sucesor y sustituto del Fondo de
Garantía de Accidentes de Trabajo.
d) Además no debe
olvidarse que el art. 95.1 del Texto Articulado I de la Ley de la Seguridad Social,
aprobado por el Decreto de 21 de abril de 1966 (artículo vigente, con
carácter de norma reglamentaria complementadora de lo que prescriben los arts.
126 y 127 de la actual Ley General de la Seguridad Social, según reiterada
doctrina jurisprudencial) establece que "la prestación de asistencia
sanitaria cuando se trate de trabajadores en alta o que estén comprendidos en
alguno de los supuestos del art. 93 (asimilación al alta), será facilitada por
las entidades gestoras, de forma directa e inmediata, y el empresario vendrá
obligado a reintegrarle los gastos correspondientes al tratamiento complejo
dispensado por la misma al trabajador...". Siendo claro que de este
precepto se infiere que la responsabilidad en la prestación de la asistencia
sanitaria de la Seguridad Social (que es la que aquí se trata) recae, de una u
otra forma, sobre la pertinente entidad gestora.
e) No es extraño, por
consiguiente, que el art. 12 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, que
aprobó el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, artículo que trata de las
instalaciones y servicios sanitarios de estas entidades aseguradoras, hable en
su número 1 de prestaciones "integradas en el Sistema Nacional de la
Salud".
3º) A la vista de lo
expuesto en los apartados anteriores, debe concluirse que las instituciones y
centros sanitarios de las Mutuas comentadas, en los que éstas llevan a
cabo las prestaciones de asistencia sanitaria de la Seguridad Social que les
corresponde asumir, tienen la condición de entidades del Sistema Nacional de la
Salud, y en consecuencia la exigencia de responsabilidad "por los daños y
perjuicios causados por o con ocasión" de tal asistencia sanitaria se ha
de regir por lo que ordena la Disposición Adicional duodécima de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo
común,
redactada conforme a la Ley 4/1999, de 13 de enero; lo que implica que la
cuestión que se suscita en este litigio tiene que ser conocida y resuelta por
los Tribunales del Orden Jurisdiccional contencioso administrativo.
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