A) La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Supremo, sec. 4ª, de 30 de marzo de 2017, nº 548/2017, rec. 3300/2015, fija como doctrina
legal que la aplicación de los arts. 7 y 8 del Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado para sancionar las faltas
disciplinarias graves y leves en que incurran los empleados públicos no resulta
contraria al principio de legalidad, sino que tal norma tiene la cobertura
legal hasta que se produzca el desarrollo legislativo en el ámbito de cada
Administración Pública.
B) El Tribunal Supremo declara que no puede desconocerse que la interpretación
de los artículos 7 y 8 del Reglamento de 1986, ha de ponerse en relación, como
suele ocurrir con la interpretación de cualquier norma en todo sistema
normativo, con los artículos 94 y 95, y disposiciones, derogatoria única y
final cuarta, de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público (en adelante EBEP), formando algo más que una mera acumulación
de normas. Es un conjunto normativo (con normas legales y reglamentarias) cuya
interpretación es inescindible, pues se trata de determinar si dichos artículos
7 y 8 han sido privados de cobertura legal, y han de entenderse inapliacados o
derogados, tras la entrada en vigor del EBEP, y si ésta Ley de 2007, EBEP,
proporciona, o no, a los mismos esa cobertura legal en el ámbito sancionador.
En definitiva, se trata de la interpretación de los artículos 7 y 8 citados, no
respecto de su contenido, pero sí en relación a su aplicación por su posición
en el ordenamiento jurídico, respecto de la normas legales citadas, y el
respeto al principio de legalidad en materia sancionadora.
C) La Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobada por Decreto
315/1964, de 7 de febrero, ya regulaba las faltas muy graves en el artículo 88 ,
pero en las graves y leves se remitía, concretamente en el artículo 89, al
reglamento (aunque estableciendo determinados "elementos" que debía
observar la norma reglamentaria de desarrollo). Posteriormente, se dicta el
Decreto 2088/1969, de 16 de agosto, que aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado.
La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública, regulaba las faltas muy graves en el artículo 31, sin que se hiciera
referencia alguna al régimen jurídico general de las faltas graves y leves.
Posteriormente se dicta el tantas veces mentado Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado de 1986, en
cuyos artículos 7 y 8 se establece el listado de las faltas graves y leves, que
tenía la correspondiente cobertura legal en el artículo 89 de la Ley de 1964.
La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público establece la relación
de faltas muy graves en el artículo 95.2 . Y las faltas graves y las leves se
regulan en los apartados 3 y 4, respectivamente, del citado artículo 95 con el
siguiente contenido. Respecto de las graves se señala que serán establecidas
por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea legislativa de la Comunidad
Autónoma correspondiente o por los convenios colectivos en el caso del personal
laboral, atendiendo a una serie de circunstancias (el grado de la vulneración
de la legalidad, la gravedad de los daños al interés público, y el descrédito
de la imagen de la Administración). Y respecto de las leves, se indica que las
leyes de la función pública también tendrán en cuenta las anteriores
circunstancias previstas para las graves. En fin, también la disposición
derogatoria única, apartado g), dispone que quedan derogadas todas las normas
de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en dicho
Estatuto básico, y la disposición final cuarta mantiene en vigor, hasta que se
dicten las leyes de la función pública y las normas reglamentaria de
desarrollo, las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de
recursos, en tanto no se opongan al Estatuto básico.
Debemos concluir este escueto repaso,
señalando, aunque no hace al caso, que el TR del Estatuto Básico del Empleado
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no
contiene ninguna innovación al respecto, pues mantiene ese mismo régimen
jurídico previsto en el EBEP de 2007.
D) La cobertura legal de dichos artículos 7 y 8 del Reglamento de 1986 se
encontraba, efectivamente, ante el silencio de la Ley 30/1984, en el artículo
89 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. Y el problema ha
surgido precisamente con la derogación de dicho artículo 89 en el EBEP.
Ciertamente, la derogación expresa de
dicho artículo 89 en la disposición derogatoria única, apartado a), del EBEP ,
además de evidenciar una descuidada técnica legislativa por la confusión que ha
generado entre los juzgados y tribunales, no determina sin más la automática
falta de cobertura legal del Reglamento de 1986, ni su derogación. Así es, la expresa
derogación del artículo 89 se realiza, otra explicación no tiene, porque se
considera que tras la entrada en vigor de dicho EBEP, es éste el que presta
ahora la cobertura legal que hasta entonces había venido prestando la Ley de
1964. Conviene reparar que la relación de disposiciones derogadas que hace la
disposición derogatoria única del EBEP obedece a causa variada, unas lo son por
incompatibilidad con su contenido y otras simplemente por la asunción del mismo
en el EBEP, como es el caso.
La solución contraria a la expuesta
supondría que el legislador ha querido crear un vacío legal en relación con el
ejercicio de la potestad sancionadora, en el ámbito de la función pública, que
no podemos compartir. En efecto, no consideramos que se haya producido el
olvido de la exigencia constitucional del principio de legalidad en materia
sancionadora que establecen los artículos 25.1 de la CE, 127.1 y 129.1 de la
Ley 30/1992, y 94.2.a) del propio EBEP, que subyace en la doctrina que sostiene
la sentencia que se impugna.
Lo cierto es que el EBEP no ha derogado
expresamente el citado Reglamento de 1986, como ha hecho con la norma que hasta
entonces prestaba cobertura legal, y con otras que se relacionan respecto de la
Ley de 1964 y de la Ley 30/1984, en la disposición derogatoria única, apartados
a) y b) del EBEP. Y no puede considerarse que el Reglamento de 1986 sea una
norma de rango inferior que contradice o se opone al EBEP, a los efectos del
apartado g) de la disposición derogatoria única de dicho Estatuto.
El Reglamento de 1986 no puede
entenderse ayuno de cobertura legal, porque la derogación del artículo 89 de la
Ley de 1964, no es una derogación sin más, toda vez que se establece que quedan
derogadas " con el alcance establecido en la disposición final cuarta
", según se indica al inicio de la disposición derogatoria única del EBEP,
las normas que allí se relacionan. Lo que se traduce, si atendemos a la
disposición final cuarta apartado 3 , es que hasta que se dicten esas leyes de
la función pública (Leyes de las Cortes Generales y de las Asambleas
Legislativas) y las normas reglamentarias de desarrollo, se mantendrán las
"normas vigentes", lo que comprende tanto las normas legales como
las reglamentarias, sobre ordenación, planificación y gestión de recursos
humanos, entre las que debemos incluir el régimen disciplinario, en tanto no se
opongan a lo establecido en el EBEP. Y el contenido, por lo que aquí interesa,
del Reglamento de 1986, no contradice ni se opone, sino que complementa, lo
dispuesto en dicho EBEP, respecto de las faltas graves o leves.
E) Por tanto, la conclusión a la que llega el TS es que el Reglamento de
Régimen Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado y su regulación de
las faltas disciplinarias graves y leves continúa teniendo la cobertura legal
que le presta el EBEP en tanto se produce el desarrollo legislativo
correspondiente en el ámbito de cada Administración Pública (RD 33/1986 art.7 y
8). La tesis contraría dejaría impunes las conductas transgresoras de estos
dos tipos de infracciones disciplinarias, leves y graves, en que puedan
incurrir los funcionarios públicos, impidiendo el ejercicio de la potestad
sancionadora en tales casos, lo que erosiona gravemente los intereses
generales, y afecta al normal funcionamiento de la Administración Pública.
Por lo tanto, la aplicación del
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado para
sancionar las faltas disciplinarias graves y leves en que incurran los
empleados públicos no resulta contraria al principio de legalidad, sino que tiene la
cobertura legal que resulta de la aplicación integradora de la Ley 7/2007
art.94.3, 95.3 y 4, Disposición derogatoria única g) y Disposición final.4ª.3, que mantienen
en vigor el citado Reglamento hasta tanto se produzca el desarrollo legislativo
en el ámbito de cada Administración Pública.
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