La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 17 de julio de 2025,
nº 1050/2025, rec. 8073/2022,
reitera que ni la legislación estatal básica de régimen local, ni la
legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales
urbanas contienen una atribución directa de competencia a los municipios de
menos de 2000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento
de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las
comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias
A) Introducción
La Confederación Hidrográfica impuso una
sanción a un Ayuntamiento por vertidos no autorizados de aguas residuales al
cauce público, cuestionándose la competencia municipal para el tratamiento de
dichas aguas en municipios con menos de 2.000 habitantes.
¿Es exigible a los municipios con
población inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio
de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales,
conforme a la legislación básica de régimen local y normativa sectorial
estatal?.
No se atribuye directamente a los
municipios con menos de 2.000 habitantes la competencia para establecer
sistemas de tratamiento de aguas residuales, sin perjuicio de las competencias
que puedan asignarles las comunidades autónomas; se fija doctrina en este
sentido.
La Ley 7/1985, reguladora de las Bases
del Régimen Local, no atribuye competencia directa a estos municipios en
materia de tratamiento de aguas residuales, y el Real Decreto-Ley 11/1995, que
transpone la Directiva 91/271/CEE, establece obligaciones basadas en
aglomeraciones urbanas y habitantes-equivalentes, conceptos distintos a
municipio y población, correspondiendo a las comunidades autónomas la
delimitación de dichas aglomeraciones y la asignación competencial.
B) Objeto del recurso e identidad con el
resuelto en la previa sentencia del Tribunal Supremo nº 1642/2024, de 16 de
octubre (rec. 7868/2022).
1º) El presente recurso tiene su origen
en la sanción impuesta al Ayuntamiento de Salobre (Albacete) por la
Confederación Hidrográfica del Guadalquivir por realizar vertidos con capacidad
de afección a la calidad de las aguas, de aguas residuales procedentes del
alcantarillado público al cauce del río Salobre, careciendo de autorización.
Este hecho fue calificado como
infracción leve del artículo 116.3.a), f) y g) en relación con el artículo 100
del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto legislativo
1/2001, de 20 de julio, y del artículo 315.i) y l), en relación con el artículo
245, del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), aprobado por Real
Decreto 849/1986, de 11 de abril.
A consecuencia de la infracción, fue
impuesta al Ayuntamiento la sanción de 6.407 euros y la obligación a indemnizar
por los daños causados en la suma de 49,32 euros. Además, instaba al sancionado
a que solicitara al organismo de cuenca la legalización de los vertidos y diera
cumplimiento a la obligación establecida en el Real Decreto 509/1996, de 15 de
marzo, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el
que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales
urbanas, obligación consistente en disponer de un sistema de tratamiento para
las aguas residuales generadas en el municipio y de adecuar su vertido a los
valores límite de emisión exigidos en el anexo I de dicho Real Decreto.
Impugnada la resolución sancionadora
ante la Sala de Castilla-La Mancha, ésta estimó el recurso en los términos que
hemos transcrito en los antecedentes de hecho de esta sentencia.
La Sala de instancia anuló la sanción
porque consideró vulnerados los derechos del infractor en lo relativo a la toma
de muestras del vertido, con incumplimiento de lo dispuesto en el artículo
326.quater RDPH y la consiguiente indefensión del sancionado.
No obstante, consideró que la invalidez
de la sanción no arrastraba necesariamente la del resto de medidas impuestas al
Ayuntamiento sancionado, aunque éstas no le eran exigibles porque ni la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) ni la
legislación sectorial estatal ni autonómica atribuyen al Ayuntamiento, de menos
de 2.000 habitantes, la competencia en materia de depuración y tratamiento de
aguas residuales urbanas.
Los fundamentos de la sentencia
recurrida en casación son transcripción de los contenidos en su sentencia de
176/2022, de 5 de julio, dictada en el procedimiento ordinario 235/2000, la
cual fue objeto del recurso de casación 7868/2022 que fue resuelto por la STS
1642/2024, de 16 de octubre.
Ambas sentencias del Tribunal Superior
de Justicia fueron recurridas en casación por el Abogado del Estado
exclusivamente en lo que afecta al pronunciamiento sobre la anulación de los
requerimientos al Ayuntamiento que contenía la resolución sancionadora. Y en
sendos autos de admisión del recurso se formuló como cuestión de interés
casacional «determinar si resulta exigible a los municipios con población
inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio de la
competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el
marco de la legislación básica de régimen local».
2º) Los escritos de interposición de sendos
recursos también coinciden en lo sustancial. Los argumentos que emplea el
Abogado del Estado pueden sintetizarse de este modo:
1.- La sentencia infringe los arts.
25.2, 26.1.b) y 26.2.b) de la LRBRL, en relación con el art. 6 del Real Decreto
Ley 11/1995 que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 91/271/CEE,
modificada por la Directiva 98/15/CE, relativa al tratamiento de las aguas
residuales; y los artículos 118 TRLA, y 266 y 323 RDPH.
2.- La responsabilidad del Ayuntamiento
proviene de que éste es el titular de la gestión y control de los vertidos que
se realizan en su red de saneamiento municipal, cuyo destino final es su
vertido al cauce público, de conformidad con el art. 25.2 apartado c) de la
LRBRL, el cual dispone que la evacuación y tratamiento de aguas residuales es
una competencia municipal y ello con independencia de las labores de auxilio
económico que otras Administraciones pueden prestarle, pero que en modo alguno
le eximen de responsabilidad.
3.- El artículo 25.2.c), al hablar de
tratamiento de aguas residuales, está atribuyendo a los municipios la
competencia en materia de depuración de aguas y, por tanto, también a los
municipios como el que nos ocupa, como se desprende de la STC 41/2016.
4.- En el concepto de «abastecimiento
domiciliario de agua potable y alcantarillado» del art. 26.1.a) LRBRL está
incluido el tratamiento de aguas residuales y de una interpretación sistemática
del precepto se extrae, asimismo, que en materia de tratamiento de aguas
residuales la competencia mínima es igual para todos los municipios. La
evacuación y tratamiento de aguas van unidos, como prueba el documento colgado
en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y del Reto
Demográfico conforme al cual el saneamiento incluye la evacuación y el
tratamiento de las aguas residuales.
5.- Aunque no se entendiera que la
competencia deriva de los arts. 25.2 y 26 LRBRL, viene dada por el artículo 6
del Real Decreto Ley 11/1995, que traspone la Directiva 91/271/CEE. A
diferencia de lo sostenido por la sentencia recurrida, esta norma sí es
atributiva de competencia, como expresamente se indica en su exposición de
motivos, y no es imprescindible que las comunidades autónomas delimiten las
aglomeraciones urbanas a las que el precepto se remite, ya que la propia norma
las define; ello solo es imprescindible cuando varios municipios constituyen un
foco de generación de aguas residuales, pero cuando ello no ocurre, como sucede
en el presente caso, el ayuntamiento es el obligado a efectuar el tratamiento
adecuado. Y solo si hay varios ayuntamientos la comunidad autónoma determinará
el ente público representativo de los municipios al que corresponda el
tratamiento adecuado.
6.- A pesar de que la Sala no puede
sentar doctrina al respecto, es inadecuada la interpretación de la sentencia
recurrida sobre la legislación autonómica y sobre el convenio suscrito entre el
ayuntamiento y la comunidad autónoma.
Concluye solicitando que se fije la
doctrina de que sí es exigible a los municipios con población inferior a 5.000
habitantes (y, en particular, de menos de 2.000 habitantes) la prestación del
servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración
de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local, al
efecto de poder exigírsele el ejercicio de tal competencia y responsabilidades
en la materia.
C) La cuestión de interés casacional.
Dada la identidad del actual recurso y
el núm. 7868/2022 resuelto por la STS 1642/2024, elementales razones de
seguridad jurídica y unidad de doctrina exigen que ofrezcamos la misma
respuesta. Para ello, reproducimos seguidamente los fundamentos de Derecho de
la mencionada sentencia:
«QUINTO. - La cuestión que presenta
interés casacional objetivo.
A.- La cuestión que presenta interés
casacional objetivo, atinente a la competencia de los municipios con población
inferior a 2.000 habitantes en relación con el tratamiento o depuración de las
aguas residuales urbanas, ha de ser resuelta en el marco del litigio del que la
presente casación trae causa en el que se cuestiona por las partes la
imposición por una confederación hidrográfica a un ayuntamiento de dichas
características de la obligación de disponer de un sistema de tratamiento para
las aguas residuales generadas en el municipio, debiendo determinarse si el
ayuntamiento tiene competencia -como entiende la Abogacía del Estado
recurrente- o no -como ha entendido la sentencia recurrida- para establecer tal
sistema de tratamiento.
Así delimitada la cuestión sobre la que
tenemos que pronunciarnos, su resolución requiere tener en cuenta -como
correctamente ha entendido la Sala de instancia- el régimen constitucional de
distribución de competencias en relación con la Administración local en su
explicación por el máximo intérprete de la Constitución.
En la sentencia del TS de 28 de junio de
2021, rec. 1625/2020, hemos aludido a esta cuestión recordando que la autonomía
local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de una garantía
institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que supone
que ha de preservarse una institución "en términos reconocibles para la
imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar"
(SSTC 170/1989, FJ; 109/1998, FJ2). Pero esta garantía institucional de la
autonomía local que la Constitución reconoce "no asegura un contenido
concreto ni un determinado ámbito competencial". La atribución de las
competencias a los entes locales corresponde al legislador estatal y
autonómico, en el marco de sus respectivas competencias sectoriales, sin que el
legislador al que corresponda concretar tales competencias pueda desconocer los
criterios que al respecto establezca la LRBRL a fin de garantizar un mínimo que
dote de efectividad a la garantía de la autonomía local por ser esta ley básica
estatal "el cauce y soporte normativo de la articulación de esta garantía
institucional" (STC 159/2001, FJ 4).
En esta compleja articulación de las
competencias de los entes locales ocupa, pues, una posición singular la LRBRL,
hasta el punto de integrarse en el denominado "bloque de
constitucionalidad". Como se explica en la STC 159/2001 FJ 4:
"En el sistema arbitrado por el art. 2.1 LRBRL -[...]- se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido" (STC 214/1989 de 21 de diciembre FJ 3) [...] Por ello, únicamente teniendo en cuenta esta doble función y este doble contenido de la LRBRL alcanza su pleno sentido lo que hemos dicho en otras ocasiones: que se trata de una ley que, por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 CE, "tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico" ( STC 259/1988 de 22 de diciembre FJ 2), integrándose sin dificultad, en aquella parte que sea concreción de principios constitucionales, dentro del llamado "bloque de la constitucionalidad" ( art. 28.1 LOTC), según dijimos, entre otras, en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 5, y 109/1998, de 26 de mayo, FFJJ 5 y 12. Por consiguiente, sólo en estos términos, y partiendo de la dualidad de contenidos de la LRBRL (de un lado, aspectos que se refieren a la autonomía local constitucionalmente garantizada y, de otro, aspectos de simple regulación legal de los entes locales), puede afirmarse que el encaje constitucional esencial de la LRBRL se encuentra en los arts. 137 , 140 y 141 de la CE , aunque por razones competenciales [...] también halle fundamento en el título competencial estatal del art. 149.1.18 CE, pues "en el esquema constitucional de la distribución territorial de competencias, una de las adjudicadas al Estado con carácter exclusivo tiene por objeto las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y, entre ellas, por tanto, de la local" (STC 385/1993 de 23 de diciembre FJ 3, con referencia a la STC 214/1989 de 21 de diciembre)".
Así pues, las leyes estatales y
autonómicas, cada una en el ámbito de su respectiva competencia por razón de la
materia, son las que deben atribuir a las entidades locales las competencias
necesarias para asegurar la intervención de dichas entidades en la gestión de
sus respectivos intereses, respetando, en el caso de la legislación autonómica,
los criterios generales que se establecen en los arts. 2.1, 25.2, 26 y 36 de la
LRBRL que conectan directamente con la garantía institucional de la autonomía
local.
Debemos, por tanto, examinar en primer
término estos criterios generales establecidos en la LRBRL para determinar si
en alguno de estos preceptos, y en concreto, en los arts. 25.2 ó 26 de la LRBRL
se atribuye a los municipios de menos de 2.000 habitantes la competencia para
establecer un sistema de tratamiento de las aguas residuales generadas en el
municipio que es la obligación que se impone en la resolución administrativa
origen del presente recurso.
B.- Pues bien, como se cuida de precisar
la jurisprudencia constitucional citada, así como el art. 26.1 -que luego
analizaremos- habilita directamente competencias por el Estado a los
municipios, estando los municipios directamente habilitados -y obligados- a la
prestación de los servicios que en él se mencionan, el art. 25.2 de la LRBRL,
en cambio, se limita a identificar una serie de materias de interés local para
que, dentro de ellas, las leyes sectoriales, estatales o autonómicas, atribuyan
a los entes locales competencias propias en función de ese interés local, pero
no atribuye directamente competencia alguna (STC 41/2016 , FFJJ 9 y 10). Lo
explica con claridad la última resolución citada (el destacado es nuestro):
"La nueva redacción del art. 25.2
LRBRL, en línea con la anterior, identifica las materias dentro las que el
municipio debe tener -en todo caso- competencias -propias- (art. 25.2 LBRL).
Este artículo no atribuye competencias; introduce condiciones a la legislación
que las confiera. La atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a la
legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el
marco de sus competencias. El art. 25.2 LRBRL sigue funcionando, por tanto,
como una garantía legal (básica) de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) a
través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local
para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias
en función de ese interés local [STC 214/1989, FJ 3 a) y b)]. “
La precisión viene al caso porque, tanto
la resolución administrativa impugnada como el razonamiento de la Abogacía del
Estado en este recurso, se sustentan en dicho precepto -la resolución impugnada
de manera prácticamente exclusiva- para sostener la competencia del
Ayuntamiento para el establecimiento de un sistema de tratamiento de las aguas
residuales generadas en el municipio e imponer la consiguiente obligación de
establecerlo que aquí se discute, planteamiento que, por lo expuesto, no puede
ser compartido.
Por lo tanto, cuando el art. 25.1.c)
LRBRL establece que "El municipio ejercerá en todo caso como competencias
propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas, en las siguientes materias: [...] c) Abastecimiento de agua potable
a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales", no efectúa
ninguna atribución específica de competencias a los municipios ni, desde luego,
les atribuye a todos ellos la competencia para el establecimiento de un sistema
de tratamiento de aguas residuales, que es la obligación que se impone en la
resolución impugnada. Será la legislación sectorial, estatal y/o autonómica, la
que deba determinar el alcance y la intensidad de la intervención municipal en
esta materia.
C.- Descartado que el art. 25.1.c) LRBRL
pueda servir de sustento a la atribución competencial discutida, debemos
examinar ahora el otro precepto estatal básico que pudiera servirle de
cobertura, el art. 26 LRBRL.
Este precepto, como hemos dicho, a
diferencia del anterior, en su apartado primero sí efectúa una atribución
competencial directa a los municipios. Pero de ella tampoco cabe deducir que
los ayuntamientos de menos de 2.000 habitantes estén obligados a establecer un
sistema de tratamiento de aguas residuales. El tenor del precepto, en lo que
aquí interesa, es el siguiente:
"1. Los Municipios deberán prestar,
en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los Municipios: alumbrado
público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento
domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población
y pavimentación de las vías públicas.
b) En los Municipios con población
superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y
tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población
superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e
información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a
personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de
incendios e instalaciones deportivas de uso público.
d) En los Municipios con población
superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y
medio ambiente urbano.
2. En los municipios con población
inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad
equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a
domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
[...]"
Los únicos servicios que el precepto
impone a todos los municipios -y, por tanto, también a los de menos de 2.000
habitantes- son los de "alumbrado público, cementerio, recogida de
residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable,
alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías
públicas", sin que se mencione el tratamiento de aguas residuales. Y
dentro de la expresión "alcantarillado" no cabe incluir, como
pretende la recurrente, el tratamiento de aguas residuales, concepto éste
dotado de un contenido propio, preciso y distinto, que se encuentra definido en
la Directiva 1991/271, del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento
de las aguas residuales urbanas ( art. 2) y en la norma interna de
trasposición, Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se
establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales
urbanas, también en su art. 2. Sin que la propia definición del tratamiento de
aguas residuales que se contiene en estas normas permitan tampoco asimilarlo a
la "recogida de residuos", como, por otra parte, se cuida de reflejar
la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una
economía circular, que, en materia de tratamiento de aguas residuales, se
remite a su regulación específica (arts. 2.a y 3.3.a).
Además, cuando el art. 26 de la LRBRL ha
querido hacer referencia específica al "tratamiento de aguas
residuales", así lo hace en el apartado 2.c) como concepto distinto del
abastecimiento y del alcantarillado o evacuación, así como del de
"tratamiento de residuos" al que se refieren otros de sus apartados
(apartados 1.b y 2.a). Y, en fin, como se razona en la sentencia recurrida, la
previsión contenida en el apartado 2 del precepto no presupone que todos los
municipios con población inferior a 20.000 habitantes tengan competencia en
todas las materias que en él se mencionan, pues ello haría inoperante el
apartado 1. Su objeto expreso es atribuir a las diputaciones provinciales la
competencia de coordinación en las materias que menciona respecto de los
municipios que la puedan tener atribuida -y en los términos en que la tengan-,
no atribuir competencias en tales materias a los municipios. Esta atribución se
contiene en el apartado 1 del precepto del que no deriva para los municipios de
menos de 2.000 habitantes la competencia discutida, debiendo acudirse a la
legislación sectorial para indagar su asignación.
D.- Descartado que la LRBRL en sus arts.
25 y 26 atribuya directamente a los municipios de menos de 2.000 habitantes
competencia en materia de tratamiento de aguas residuales, resta por analizar
si esta competencia puede entenderse atribuida por la legislación sectorial
estatal, única que podemos analizar al quedar fuera de los límites de este
recurso de casación la interpretación de la legislación autonómica (art. 86.3
LJCA) que sí se analiza, en cambio, detenidamente en la sentencia recurrida,
análisis que, aunque es combatido "a mayor abundamiento" por la
Abogacía del Estado, no nos corresponde valorar.
En concreto, debemos analizar si esta atribución competencial deriva, como
sostiene la representación del Estado, de las previsiones contenidas en el Real
Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas
aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas.
Esta norma se dicta en trasposición de
la Directiva 91/271/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre el tratamiento de
las aguas residuales urbanas, en la cual se establece que los Estados miembros
adoptarán las medidas necesarias para garantizar que dichas aguas son tratadas
correctamente antes de su vertido. Para ello, como se explica en su preámbulo,
la norma comunitaria impone la obligación de someter dichas aguas residuales a
tratamientos, más o menos rigurosos, en diferentes plazos.
Los criterios que utiliza la Directiva
para fijar estas obligaciones son el número de
"habitantes-equivalentes", concepto definido en función de la carga
contaminante tanto de personas, como de animales e industrias, y las
"aglomeraciones urbanas" que son las zonas que presentan una
concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales;
asimismo, también se toma en consideración la mayor o menor sensibilidad de la
zona en la que van a realizarse los vertidos.
Con carácter general -como sigue
explicando el preámbulo-, la Directiva establece dos obligaciones claramente
diferenciadas: en primer lugar, las "aglomeraciones urbanas" deberán
disponer, según los casos, de sistemas colectores para la recogida y conducción
de las aguas residuales y, en segundo lugar, tales aglomeraciones deberán
disponer de sistemas de tratamiento a los que deberán someterse dichas aguas
antes de su vertido a las aguas continentales o marítimas. En la determinación
del carácter más o menos riguroso de los tratamientos a que deberán ser
sometidas las aguas residuales urbanas antes de su vertido se tiene en cuenta
si dichos vertidos se efectúan en "zonas sensibles" o "zonas
menos sensibles"; y en la determinación de los plazos de cumplimiento de
las obligaciones impuestas en la norma y en la del tipo de tratamiento
(secundario o adecuado) se tiene en cuenta asimismo el número de
"habitantes- equivalentes" de las correspondientes
"aglomeraciones urbanas".
Por tanto, los dos conceptos
sustanciales sobre los que se asiente el sistema diseñado por la norma son las
"aglomeraciones urbanas" y el número de
"habitantes-equivalentes".
Y descendiendo a la cuestión que aquí
nos concierne, el art. 6 de este real decreto-ley, relativo al
"tratamiento adecuado de las aguas residuales urbanas", dispone que:
"Las aglomeraciones urbanas que se
indican a continuación dispondrán de un tratamiento adecuado para sus aguas
residuales, antes del día 1 de enero del año 2006, en las siguientes
circunstancias:
a) Aquellas que cuenten con menos de
2.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas continentales y estuarios.
b) Aquellas que cuenten con menos de
10.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas marítimas."
De este precepto deduce la
representación del Estado que los municipios de menos de 2.000 habitantes deben
disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales, o, dicho de otro
modo, que este precepto atribuye directamente a tales municipios la competencia
para el establecimiento de dichos sistemas de tratamiento.
Pero este planteamiento no puede ser
compartido por dos razones fundamentales, en primer lugar, porque ninguno de
estos dos conceptos, municipio y número de habitantes, son los utilizados por
esta norma sectorial que, como hemos explicado, no hace referencia a
municipios, sino a "aglomeraciones urbanas", ni a número de
habitantes, sino a número de "habitantes-equivalentes", conceptos,
ambos, cualitativamente distintos, como la propia norma se encarga de definir;
y en segundo lugar, porque corresponde a las comunidades autónomas -y no al
Estado- la delimitación territorial de las aglomeraciones urbanas obligadas a
disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales por lo que
resulta necesaria la interpositio de una norma autonómica para su determinación.
Veamos.
Las "aglomeraciones urbanas"
se definen en el art. 2.d) en estos términos:
"Aglomeración urbana": Zona
geográfica formada por uno o varios municipios, o por parte de uno o varios de
ellos, que por su población o actividad económica constituya un foco de
generación de aguas residuales que justifique su recogida y conducción a una
instalación de tratamiento o a un punto de vertido final."
La delimitación de tales zonas
geográficas se realiza del siguiente modo, según el art. 3:
"Las Comunidades Autónomas fijarán,
previa audiencia de los Ayuntamientos afectados, las aglomeraciones urbanas en
que se estructura su territorio, estableciendo el ente público representativo
de los municipios a los que corresponda, en cada caso, el cumplimiento de las
obligaciones establecidas en este Real Decreto-ley."
Y el concepto de
"habitante-equivalente" se define en el art. 2.f) en estos términos:
""1 h-e (habitante
equivalente)": La carga orgánica biodegradable con una demanda bioquímica
de oxígeno de cinco días (DBO 5), de 60 gramos de oxígeno por día."
Por lo tanto, ni son conceptos
equiparables los de "municipio" y "número de habitantes"
con los de "aglomeraciones urbanas" y número de
"habitantes-equivalentes" que se utilizan en esta norma sectorial
estatal, ni se atribuye al Estado, sino a las comunidades autónomas -previa
audiencia de los municipios afectados-, la delimitación de las
"aglomeraciones urbanas" que sirven de base para el cumplimiento de
las obligaciones de tratamiento establecidas en la norma. La interpretación de
la Abogacía del Estado según la cual sólo correspondería a las comunidades
autónomas la delimitación de las "aglomeraciones urbanas" para la
aplicación del real decreto-ley cuando el foco de generación de aguas
residuales proviene de varios municipios y no de uno sólo -como aquí
ocurriría-, carece de apoyo alguno en la norma que expresamente prevé (art.
2.d) que la aglomeración pueda estar formada por uno o varios municipios o por
parte de uno o varios de ellos, sin que se contemple ninguna excepción en el
art. 3 a la obligación que en él se establece de delimitación de tales
aglomeraciones por las comunidades autónomas.
Ciertamente, los criterios utilizados
por la legislación sectorial para determinar cómo hayan de cumplirse las
obligaciones que impone -número de "habitantes-equivalentes" y
"aglomeraciones urbanas", y remisión a las comunidades autónomas de
la delimitación de estas últimas- son distintos de los utilizados por el art.
26 LRBRL -municipio y número de habitantes- para la atribución de competencias
a los municipios. Por esta razón es clara la incidencia de esta regulación
sectorial en el art. 26.1 de la LRBRL.
La propia exposición de motivos del Real
Decreto-Ley 11/1995 refleja la incidencia de ambas circunstancias en el régimen
de asignación de competencias del art. 26 de la LRBRL, precepto estatal básico
de atribución de competencia municipal que, en la materia abordada por la norma
sectorial, debe entenderse modificado por estos nuevos criterios.
En dicha exposición, al reflejarse los
títulos competenciales que sustentan la norma, tras hacerse referencia al art.
149.1.23 CE (medio ambiente) y al art. 149.1.22 CE (aguas), se menciona también
el art. 149.1.18 CE (bases de las administraciones públicas), precisamente por
la incidencia de estos nuevos criterios en el régimen establecido en el art. 26
LRBRL. Dice así, esta exposición de motivos:
"[...] Y, de otra parte, se
menciona el título competencial recogido en el art. 149.1.18 de la Constitución,
lo que obedece a la modificación que esta norma introduce en los criterios
establecidos en el art. 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local, al cambiar el criterio de número de habitantes por el
número de "habitantes-equivalentes" y diferir a las Comunidades
Autónomas la delimitación de las aglomeraciones urbanas, con las consecuencias
que tal delimitación tiene en el cumplimiento de las obligaciones establecidas
en este Real Decreto-ley.
Esta modificación de los criterios
establecidos en la Ley 7/1985, junto con las circunstancias de extraordinaria y
urgente necesidad que al respecto exige el art. 86 de la Constitución española,
imponen que la transposición de esta normativa comunitaria se efectúe mediante
Real Decreto-ley."
Por lo tanto, tampoco es posible sostener que el Real Decreto-Ley 11/1995, atribuya directamente a los municipios de menos de 2.000 habitantes competencias en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas. Para determinar la concreta competencia que en esta materia puedan tener tales municipios, su alcance o intensidad, es necesario acudir, por disponerlo así dicha norma básica estatal, a la legislación de las comunidades autónomas.
E.- En definitiva, ni la legislación
estatal básica de régimen local ni la legislación sectorial estatal en materia
de tratamiento de aguas residuales urbanas contienen una atribución directa de
competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el
establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de
las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito
de sus competencias.
SEXTO. - La interpretación que fija esta
sentencia.
A la vista de las anteriores
consideraciones, nuestra respuesta a la cuestión que nos ha planteado el auto
de admisión, debidamente delimitada en el marco del presente litigio, debe ser
que ni la legislación estatal básica de régimen local (arts. 25.2 y art. 26 de
la LRBRL) ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de
aguas residuales urbanas (Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el
que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales
urbanas) contienen una atribución directa de competencia a los municipios de
menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento
de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las
comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias.
SÉPTIMO. - Aplicación de los anteriores
razonamientos a la sentencia recurrida.
La sentencia recurrida se ha ajustado,
en lo sustancial, a la interpretación que acabamos de realizar, sin que
corresponda a esta Sala revisar la que en ella se realiza de la Ley 12/2002, de
27 de junio, reguladora del ciclo integral del agua de Castilla-La Mancha -en
la que la Sala de instancia concluye que tampoco se contiene la asignación
competencial discutida y parece atribuir la competencia para el establecimiento
de un sistema de tratamiento de las aguas residuales urbanas a la comunidad
autónoma como infraestructura de interés regional- o del convenio suscrito, al
parecer, entre el Ayuntamiento de Alcaraz [en nuestro caso, Salobre] y la
entidad pública Aguas de Castilla-La Mancha sobre la ejecución de una EDAR,
convenio que, como la propia recurrente reconoce, no puede alterar la
atribución legal de la competencia.
En cualquier caso, no está de más añadir
que, en definitiva, la solución alcanzada en la sentencia recurrida se
encuentra en línea con la que esta Sala ha adoptado en las sentencias de 29 de
julio de 2021, rec. 223/2020, y de 26 de enero de 2022, rec. 341/2020 -citadas
en el auto de admisión-, en las que, si bien se abordaba una cuestión distinta
-la determinación de la responsabilidad de la Administración local o de la
autonómica por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que
había sido condenado el Reino de España por el TJUE, precisamente en relación
con las obligaciones impuestas por la Directiva 91/271/CEE- se concluía, tras
destacar la "necesidad de distinguir, a estos efectos, entre la
competencia relativa al saneamiento o depuración de las aguas residuales y la
competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para
la prestación de aquel servicio", que la competencia para esto último
correspondía a las administraciones autonómicas allí concernidas».
www.gonzaleztorresabogados.com
928 244 935
667 227 741
No hay comentarios:
Publicar un comentario