La apreciación de prescripción de la sanción impuesta no se extiende a otras obligaciones o prohibiciones impuestas, que no fueron objeto de la prescripción ni determina su anulación.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 5ª, de 23 de junio de 2021, nº 904/2021, rec. 383/2020, declara que el cómputo del plazo de prescripción de las sanciones establecido en el art. 30,3, párrafo tercero, LRJSP, para el recurso de alzada, es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

La apreciación de prescripción de la sanción impuesta no se extiende a otras obligaciones o prohibiciones impuestas, que no fueron objeto de la prescripción ni determina su anulación.

A) Antecedentes.

La sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 16 de septiembre de 2017 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la de 4 de diciembre de 2003 de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica, dictada en el expediente D- 196/2003, por la que se le impone a D. Arturo, en su calidad de representante y administrador único de Explotaciones Agrícolas Las Barracas, la sanción de 6.100 euros y se ordena la clausura de un sondeo situado dentro del cauce de la Rambla de los Coroneles, en la finca denominada Finca de la Casa de la Huerta, Diputación de Ortillo, en el término municipal de Lorca, y la reposición del terreno a su estado anterior.

La estimación del recurso se funda en la apreciación de prescripción de la sanción impuesta, que se razona en los siguientes términos:

"En el Texto Refundido de la Ley de Aguas no se contiene previsión alguna acerca de la prescripción de la infracción o sanción por lo que debe acudirse a lo previsto en la Ley de Procedimiento Administración, de aplicación supletoria.

Conforme al artículo 132.1 de la Ley 30/92:

“Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año", para a continuación, a fin de determinar el cómputo de estos plazos, establece, en el número tercero, que: " El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor".

B) Regulación legal.

En el caso de autos, siendo que nos encontramos ante una infracción menos grave, el plazo de prescripción de la sanción podría asimilarse a las de las leves que es de un año, debiendo de tener el criterio establecido por el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 22 de septiembre de 2008, que estableció como doctrina legal que "interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción".

A la vista de esta doctrina esta Sala venía entendiendo que, incluso en los supuestos de interposición de recurso de reposición, el mero transcurso del plazo para resolver este no significaba que hubiera comenzado a correr el plazo de la prescripción de la sanción, ya que se consideraba que aquella resolución no había adquirido firmeza, por lo que, de aplicarse este criterio aquella sanción impuesta no cabría entenderla prescrita, aunque el recurso de reposición se hubiera resuelto en el 2017 y hubieran transcurrido 14 años.

Sin embargo, a la vista de la Ley 40/15, de 1 de octubre de 2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, la respuesta es diferente.

Así, vemos como en el artículo 30 de la referida ley, tras declarar, en su apartado tercero, que "el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla" se dispone, en el párrafo tercero de este apartado que, "en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso". Dicha desestimación presunta del recurso de alzada se produce, de acuerdo con el artículo 122.2 de la Ley 39/15, por el transcurso de los tres meses, sin que recayera resolución.

A su vez, en el artículo 30.1 de la Ley 40/2015 establece como plazo de prescripción de las sanciones impuestas por faltas leve de un año.

La consecuencia será, al amparo de esta normativa, que el cómputo del plazo de prescripción de las sanciones, en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada, comenzará a correr transcurridos tres meses de la resolución imponiendo la sanción.

La solución acerca de qué normativa es de aplicación se resuelve por aplicación principio de retroactividad de la norma más favorable.

Dicho principio que aparece consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución al declarar la "irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales", tenía su reflejo en la Ley 30/92, que, entre los principios de la potestad sancionadora, recogía en el artículo 128, el de la irretroactividad, si bien, en su número segundo, se decía que "las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor."

En la Ley 40/2015, al igual que la Ley 30/92, entre los principios de la potestad sancionadora incluye el principio de irretroactividad, en artículo 26, al decir que "serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa", si bien, al incorporar la retroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables para el presunto infractor o al infractor, introduce un matiz, al establecer que "las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición".

Ello va a significar que esta retroactividad se va a extender a la sanción y sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.

La cuestión que se plantea es si la norma contenida en el artículo 30.3 de la Ley 40/15 cabrá entenderla dentro de las disposiciones sancionadoras que deben aplicarse de forma retroactiva o no, de acuerdo con el artículo 26.2 de aquella misma.

La solución que debe adoptarse es positiva habida cuenta la referencia que se contenía en el artículo 26.2 lo es a las sanciones pendientes de cumplimiento a la entrada en vigor, a lo que debe añadirse que, como refiere la Sentencia 401/2018 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Justicia de Andalucía de Sevilla, de 12 Marzo 2018, Recurso 53/2018, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han afirmado la naturaleza material de la prescripción en la esfera de lo punitivo, sosteniendo que la prescripción de los delitos y faltas por paralización del procedimiento puede ser considerada como institución de naturaleza sustantiva o material, por lo que siendo la prescripción de delitos y faltas una institución de naturaleza sustantiva, es obvio que puede ser incluida, sin forzar la naturaleza jurídica de la norma contenida en el artículo 30.3, entre las disposiciones sancionadoras. Agrega que, en otro caso, que el artículo 26.2 quedaría vacío de contenido.

A lo anterior debe unirse, que el propio artículo 30 se contempla dentro del Capítulo III del Título Preliminar bajo la rúbrica de los principios de la potestad sancionadora.

Sin embargo, la cuestión a resolver lo está en que el artículo 30 de la ley 40/15, no establece previsión específica acerca de que ocurre en los supuestos de desestimación presunta del recurso de reposición, cuando, de forma expresa el artículo 90.3 de la Ley 39/2015 dispone que "la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado", debiendo de entender que, al utilizar el término recurso ordinario quedan englobados tanto el recurso de alzada como el de reposición y, de esta manera, no podrá ser ejecutiva la resolución, en tanto no se resuelva el recurso de reposición.

Por ello, cabrá realizar una interpretación integradora del artículo 30 de la Ley 40/15, de tal forma que, si, tanto al interponerse el recurso de reposición como el de alzada, se suspende la ejecutividad de la resolución, no atribuirse otra consecuencia diferente para determinar en qué fecha debe comenzar a correr el plazo de prescripción, en los supuestos de desestimación presunta del recurso de alzada o de reposición.

Ello va a determinar en este caso que, al transcurrir el plazo de un mes desde la interposición del recurso de reposición, aquel plazo de prescripción comenzó a correr y que, dado que se dictó la resolución de 2017 y la resolución impugnada en el 2003, aquella sanción estaba prescrita, ya se entendería asimilable el plazo de la prescripción aplicable el de la sanción impuesta por infracción leve o grave.

Dicho criterio se ha mantenido por esta Sala en el recurso 612/2017 y por seguridad jurídica y unidad de criterio debe mantenerse para este supuesto."

C) Valoración jurídica.

Planteado en estos términos el recurso de casación, el auto de admisión refiere la cuestión de interés casacional a la determinación del " dies a quo " en el cómputo del plazo de prescripción de la sanción, en relación con el art. 30 de la Ley 40/2015, partiendo de la aplicación retroactiva de la misma, ampliamente justificada en la sentencia de instancia, que se comparte por esta Sala y que no es preciso reproducir, y, centrado así el debate, se observa que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción impuesta se anuda, tanto legalmente como por la jurisprudencia a la ejecutividad de la misma, a ello se refería el art. 132 de la Ley 30/92, en relación a la firmeza de la resolución por la que se impone la sanción, que la jurisprudencia interpretaba, según se recoge en la sentencia de 22 de septiembre de 2008 (rec. 69/2005 en interés de ley) en el sentido de que "el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que "la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa", lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción."

La actual Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya aplicación al caso en virtud de lo dispuesto en el art. 26.2, retroactividad de las normas sancionadoras más favorables se argumenta sobradamente en la sentencia recurrida, señala con toda claridad en el art. 30.3, que el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla, precepto que ha de completarse con lo dispuesto en el art. 98 de la Ley 30/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, según el cual: los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que: "se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición". De esta forma se mantiene el criterio de la ejecutividad de la resolución sancionadora en relación con su firmeza en vía administrativa, para el cómputo del plazo de prescripción de la sanción impuesta.

Sin embargo, este criterio, ya desde la regulación anterior, suscitaba preocupación desde el punto de vista de la seguridad jurídica, en cuanto la inactividad de la Administración podía dar lugar a situaciones manifiestamente perjudiciales para el administrado, permaneciendo de manera indefinida la sanción imprescriptible y por tanto ejecutable mientras no se resolviera el correspondiente recurso administrativo, situación que se justificaba, como se recoge en la sentencia antes citada de 22 de septiembre de 2008, señalando que "la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción." En semejantes términos se pronuncia el Tribunal Constitucional en sentencia 37/2012 de 19 de septiembre.

El legislador, consciente de la inseguridad que pudiera derivar del mantenimiento indefinido en el tiempo de resoluciones sancionadoras ejecutables, ha considerado necesario atender esa situación y, a tal efecto, incluye en el art. 30.3, párrafo tercero, una corrección del criterio general para el caso del silencio administrativo, disponiendo que: "en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente establecido para la resolución de dicho recurso".

Se plantea la duda de la aplicación de dicho criterio en relación con el recurso potestativo de reposición, por cuanto la norma no se refiere al mismo, sin embargo, en una interpretación conforme a su finalidad y teniendo en cuenta la identidad de situaciones y contenido de ambos recursos, la respuesta ha de ser positiva.

Así y como resulta del art. 112 de la Ley 30/2015, ambos recursos, de alzada y de reposición, pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 47 y 48 de la Ley, su resolución estimatoria o desestimatoria producen los mismos efectos en cuanto al reconocimiento del derecho controvertido, ambos recursos tienen establecido un plazo para dictar y notificar su resolución, transcurrido el cual podrán entenderse desestimados, de todo lo cual resulta que la inactividad de la Administración en su resolución, que puede ser igual y de la misma duración en ambos casos e, incluso, más relevante en el caso del recurso de reposición, para cuya resolución se apremia más a la Administración estableciendo el plazo de solo un mes, da lugar a una misma situación de pervivencia indefinida de la resolución sancionadora, que se trata de evitar por el precepto en cuestión, de manera que existiendo identidad de razón y en garantía del principio de igualdad en la aplicación de la ley respecto de los administrados que se encuentran en idéntica situación, ha de entenderse que el precepto resulta de aplicación al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

No se advierte que el carácter potestativo del recurso de reposición justifique una respuesta diferente, pues el ejercicio de tal facultad de impugnación exige la misma respuesta de la Administración cuya inactividad produce los mismos efectos que se tratan de solventar con la aplicación del referido art. 30.3, párrafo tercero.

En consecuencia y en relación con la primera cuestión planteada en el auto de admisión ha de entenderse que el cómputo del plazo en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

D) Valoración jurídica.

Por lo que se refiere a la infracción denunciada por la anulación total del acto, incluidos los pronunciamientos sobre la reposición del dominio público hidráulico que están sometidos a distinto plazo de prescripción, lo primero que debe señalarse es que en la instancia no se formula concreta pretensión al respecto ni se argumenta sobre el plazo de prescripción de tales obligaciones, lo que justifica que la Administración demandada no efectúe alegaciones en contra de unas pretensiones no especificadas, y que la propia Sala no se refiera a dichas cuestiones en modo alguno, efectuando un pronunciamiento genérico de anulación de la resolución impugnada, que en cuanto se fundamenta en la prescripción de la sanción , ha de entenderse referida a ese concreto aspecto y no al resto del contenido de la resolución impugnada que no ha sido objeto de una concreta pretensión fundamentada de la entidad allí recurrente.

Por ello, en principio y tal y como se plantea y resuelve el recurso contencioso-administrativo, no cabría apreciar infracción en un pronunciamiento de la Sala de instancia que no se ha razonado ni concretado.

No obstante, dadas las dudas planteadas por el fallo y a efectos de dar respuesta al auto de admisión, cabe señalar que el pronunciamiento anulatorio ha de limitarse a la sanción impuesta, como resulta de la sentencia de esta Sala de 12 de febrero de 2020 (rec. 1544/2018), en la que, por referencia a sentencias anteriores, se indica que la acción para reparar los daños causados al dominio público es de distinta naturaleza a la acción de carácter sancionador, para cuyo ejercicio el artículo 327 RDPH, establecía un plazo de prescripción de quince años, señalando que la acción no pierde su naturaleza por la apreciación de prescripción de la infracción, de manera que tal prescripción no se extiende a las obligaciones de reparación o prohibiciones establecidas en protección del dominio público hidráulico, argumentándose ampliamente en dicha sentencia las razones que conducen a tales pronunciamientos.

Por lo demás este criterio ya se aplicó en la sentencia de 22 de septiembre de 2008, en la que se contiene un pronunciamiento expreso al respecto en el sentido de rechazar la prescripción y la anulación de las medidas de reposición del dominio público hidráulico adoptadas por la Administración.

En consecuencia, ha de concluirse que la apreciación de prescripción de la sanción impuesta no se extiende a otras obligaciones o prohibiciones impuestas, que no fueron objeto de la prescripción ni determina su anulación.

E) Doctrina del Tribunal Supremo.

Todo ello lleva a responder a las cuestiones de interés casacional planteadas en el auto de admisión que: a) ha de entenderse que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada, es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición; y b) que la apreciación de prescripción de la sanción impuesta no se extiende a otras obligaciones o prohibiciones impuestas, que no fueron objeto de la prescripción ni determina su anulación.

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