La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 3ª, de 1 de octubre de 2025,
nº 1219/2025, rec. 410/2023,
fija como doctrina jurisprudencial que no procede interponer reclamación
económico-administrativa ante el TEAC, previa a la vía judicial, en la
impugnación de las resoluciones dictadas por la Agencia Española de Protección
de Datos por las que se liquidan intereses de demora como consecuencia del
tiempo en el que han estado suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de
las sanciones que impone, pues no puede reputarse acto recaudatorio, quedando
fuera del ámbito de aplicación objetivo de la LGT una liquidación, aunque sea
de intereses de demora por el tiempo en el que han estado suspendidas en sede
judicial la ejecutoriedad de unas sanciones administrativas, máxime cuando la
propia liquidación concede un plazo para el pago voluntario de la suma resultante.
A) Introducción.
La Agencia Española de Protección de
Datos impuso sanciones a la mercantil Meydis, S.L., cuya ejecución fue
suspendida judicialmente; tras la firmeza de las sanciones y el pago de las
mismas, la Agencia liquidó intereses de demora por el periodo de suspensión,
recurso que fue desestimado y declarado inadmisible en vía
contencioso-administrativa por falta de agotamiento de la vía administrativa
previa.
¿Es necesario interponer reclamación
económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central,
previa a la vía judicial, para impugnar las resoluciones de la Agencia Española
de Protección de Datos que liquidan intereses de demora derivados del tiempo en
que la ejecutoriedad de las sanciones estuvo suspendida judicialmente?.
No procede interponer reclamación
económico-administrativa previa a la vía judicial para impugnar dichas
resoluciones, estableciéndose un cambio doctrinal en la interpretación de la
disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria en relación con la
independencia de la Agencia Española de Protección de Datos.
La liquidación de intereses de demora
practicada por la Agencia no constituye un acto recaudatorio sujeto a la
reclamación económico-administrativa prevista en la disposición adicional
undécima de la Ley 58/2003, sino un acto independiente que puede ser impugnado
directamente en vía judicial, en consonancia con la independencia reconocida a
la Agencia Española de Protección de Datos por la normativa europea y nacional.
B) Objeto y planteamiento del recurso de
casación.
1. La sentencia impugnada.
El recurso de casación se dirige contra
la sentencia de 7 de noviembre de 2022, dictada por la Sección Primera de la
Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional en el recurso
contencioso-administrativo número 394/2022, en el que se impugnaba la
resolución de 17 de diciembre de 2021, de la Directora de la Agencia Española
de Protección de Datos , que había desestimado el recurso de alzada deducido
contra la liquidación de los intereses de demora devengados por el importe de
sanciones impuestas por dicha Agencia, cuya ejecución fue suspendida en vía
jurisdiccional, por el periodo comprendido entre el día siguiente a la fecha
fin del periodo voluntario original y la fecha fin del nuevo plazo de pago
voluntario otorgado tras la firmeza de las sentencias confirmatorias de las
sanciones.
La sentencia, tras delimitar la
actuación administrativa recurrida y las principales alegaciones de las partes
(primer y segundo fundamento de Derecho), analiza la causa de inadmisibilidad
alegada por el Abogado del Estado, relativa a la falta de agotamiento de la vía
administrativa, ya que contra la resolución del recurso de alzada no se
interpuso reclamación económico-administrativo, sino que, cuando ya había
quedado consentida y firme, se presentó directamente recurso
contencioso-administrativo, tratándose, por tanto, de una actuación no
susceptible de impugnación jurisdiccional conforme a lo previsto en la letra c)
del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa (tercer fundamento de Derecho).
La respuesta de la Sala a esta alegación
viene de la mano de lo resuelto en sentencias anteriores, que cita, en el
sentido de que la Ley General Tributaria delimita la competencia de los órganos
económico-administrativos atendiendo a la materia reclamable (artículo 226) y a
los actos reclamables (artículo 227), pero a lo que hay que añadir lo
establecido en su disposición adicional undécima, en cuya virtud procede la
reclamación económico-administrativa respecto de, entre otros, determinados
actos recaudatorios, razonando, esencialmente, lo siguiente:
"«[...] Debemos partir que la
Agencia Española de Protección de Datos es un Ente de Derecho público de los
regulados en la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. De
conformidad con la Base 1.b) de la resolución de 26 de febrero de 2009 del
Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria,
por la que se publica el Convenio suscrito con la Agencia Española de
Protección de Datos para la recaudación en vía ejecutiva de los ingresos de
derecho público de dicho ente, corresponde a la Agencia de Protección de Datos
expedir las providencias de apremio y, también a tenor del art. 225 de la Ley
58/2003, de 17 de diciembre, resolver los recursos de reposición interpuestos
contra las mismas.
Por tanto, conforme a la letra A) de la
Disposición Adicional Undécima de la citada Ley 58/2003, de 17 de diciembre, ya
que nos encontramos ante una entidad de derecho público vinculada a la
Administración General del Estado y se trata de ingresos de derecho público,
procede antes de acudir a la vía judicial interponer reclamación
económico-administrativa, y, a tenor del art. 229 de la reseñada norma, ante el
Tribunal Económico-Administrativo Central.»
A lo que hay que añadir que el apartado
2 del artículo 3 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real
Decreto 939/2005, de 29 de julio, establece que la recaudación en periodo
ejecutivo de los recursos de derecho público cuya gestión esté atribuida a un
Ente público vinculado a la Administración General del Estado, distinto de los
señalados en el apartado 1 del mismo artículo 3, corresponderá a la Agencia
Tributaria, una vez establecido, en su caso, el oportuno Convenio.
Asimismo, se estima de interés reseñar
que el posterior Convenio entre la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria y la Agencia Española de Protección de Datos para la recaudación en
vía ejecutiva de los recursos de naturaleza pública de dicho ente, suscrito el
21 de diciembre de 2021, sigue la estela del aplicado por la AEPD."
Por tanto, según la Sala de instancia,
se reúnen las condiciones previstas en la disposición adicional undécima, letra
a), de la Ley General Tributaria, por lo que procedía, "antes de acudir a
la vía judicial interponer reclamación económico-administrativa, y, a tenor del
art. 229 de la reseñada norma, ante el Tribunal Económico-Administrativo
Central, y así se indicó acertadamente en la resolución impugnada, sin que se
aprecie error al respecto", lo que conduce a declarar inadmisible el
recurso contencioso-administrativo.
2. El auto de admisión.
El auto de admisión del recurso de
casación concreta la cuestión que tiene interés casacional para la formación de
jurisprudencia en verificar si la letra a) de la disposición adicional undécima
de la Ley General Tributaria conduce a que deba interponerse reclamación
económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central,
previa a la vía judicial, en la impugnación de las resoluciones dictadas por la
Agencia Española de Protección de Datos que liquidan intereses de demora como
consecuencia del tiempo en el que ha estado suspendida en sede judicial la
ejecutoriedad de las sanciones que impone, identificando como normas jurídicas
a interpretar tanto la citada regla de la Ley General Tributaria como la disposición
adicional cuarta de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que otorga a la
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional la competencia
para conocer de una relación de actos, resoluciones y disposiciones, en la que,
en el apartado 5, figuran los actos y disposiciones dictados por la Agencia
Española de Protección de Datos.
3. Posiciones de las partes.
A. El escrito de interposición del
recurso de casación.
El escrito de interposición del recurso
de casación denuncia la infracción de los dos preceptos mencionados en el auto
de admisión, descartando que concurran los presupuestos establecidos en la
letra a) de la disposición adicional undécima de la LGT, por cuanto, en el
supuesto de autos, no se había entrado en la vía de apremio, ya que, para hacer
efectivos los intereses liquidados, se había concedido un plazo de pago
voluntario, sin que se hubiere entrado en periodo ejecutivo ni dictado
providencia de apremio, advirtiendo, igualmente, de que en la resolución de
liquidación de intereses se comunicaba la posibilidad de impugnarla
potestativamente mediante recurso de reposición o directamente a través de un
recurso contencioso-administrativo.
A continuación, centra su argumentación
en la infracción de las normas que permiten liquidar intereses suspensivos para
sostener, en síntesis, la inaplicabilidad de las disposiciones tributarias a
las sanciones impuestas por la Agencia Española de Protección de Datos ,
diferenciándose, en consecuencia, el régimen jurídico que siguen los intereses
de demora suspensivos en un caso y en otro, rechazando la posibilidad de
devengo de intereses suspensivos cuando se trata de sanciones no suspensivas.
Termina con la pretensión de que se case
y anule la sentencia impugnada y se deje sin efecto la liquidación de intereses
suspensivos practicada por la repetida Agencia.
B. La oposición al recurso de casación.
El escrito de oposición al recurso de
casación, tras algunas indicaciones sobre el debate en la instancia, reitera
"lo dicho en la contestación a la demanda" en cuanto a la
inadmisibilidad, mencionando que la sentencia impugnada sigue el criterio
establecido en otras anteriores que sostuvieron la aplicabilidad de la letra a)
de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria.
Tras ello, sale al paso de la infracción
de las normas reguladoras de la liquidación de intereses suspensivos que se
desarrolla en el escrito de interposición.
C. Marco jurídico.
Para la adecuada resolución del recurso
de casación hay que tener presente, por un lado, la disposición adicional
undécima de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, dedicada a
las "Reclamaciones económico-administrativas en otras materias", que
completa la enunciación que hace sus artículos 226 y 227 y que, en lo que ahora
interesa, establece:
"1. Podrá interponerse reclamación
económico-administrativa, previa interposición potestativa de recurso de
reposición, contra las resoluciones y los actos de trámite que decidan, directa
o indirectamente, el fondo del asunto relativo a las siguientes materias:
a) Los actos recaudatorios de la Agencia
Estatal de Administración Tributaria relativos a ingresos de derecho público
del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de
la Administración General del Estado o relativos a ingresos de derecho público,
tributarios o no tributarios, de otra Administración pública.
[...]"
Por otro lado, la disposición adicional
cuarta de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, bajo la rúbrica "Recursos contra determinados
actos, resoluciones y disposiciones", que prevé:
"Serán recurribles:
[...]
5. Los actos y disposiciones dictados
por la Agencia Española de Protección de Datos [...], directamente, ante la
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
C) Sobre la cuestión de interés
casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y las infracciones del
ordenamiento jurídico en las que se fundamenta el recurso de casación.
La cuestión que reviste interés
casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sobre la que esta Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal y
como se indica en el auto de 20 de marzo de 2024, consiste en interpretar la
letra a) de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria, en
relación con la disposición adicional cuarta, apartado 5, de la Ley reguladora
de esta Jurisdicción, para determinar si, antes de acudir a la vía judicial
para impugnar las resoluciones de la Agencia Española de Protección de Datos
que liquidan intereses de demora como consecuencia del tiempo en el que han
estado suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de las sanciones que
impone, es necesario interponer reclamación económico-administrativa.
Para realizar la interpretación que se
nos pide de los preceptos citados y examinar las infracciones que de los mismos
se imputan a la sentencia impugnada conviene analizar (1) el ámbito de
aplicación de la disposición adicional undécima, apartado 1, letra a) de la Ley
General Tributaria y (2) el alcance de la disposición adicional cuarta de la
Ley reguladora de esta Jurisdicción, tras lo cual podremos verificar si, como
sostiene la parte recurrente, (3) la Sala de instancia ha infringido esas
normas.
1. Ámbito de aplicación de la
disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria: "los actos
recaudatorios".
Esta disposición adicional complementa
la delimitación del ámbito de las reclamaciones económico-administrativas que
la Ley General Tributaria hace en sus artículos 226 y 227.
La letra a) del apartado 1 de dicha
disposición adicional enuncia como susceptibles de reclamación
económico-administrativa "los actos recaudatorios de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria" en los que concurran determinadas características,
a saber, que se refieran a "ingresos de derecho público" bien del
Estado, bien de las entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de
la Administración General del Estado -además de los actos relativos a ingresos
de Derecho público, tributarios o no tributarios, de otra Administración
pública-.
El ámbito de aplicación de este supuesto
de la referida disposición adicional queda así delimitado por dos requisitos:
uno objetivo, ya que ha de tratarse de actos recaudatorios relativos a ingresos
de Derecho público, y otro subjetivo, pues esos actos deben proceder de la
Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Indagando más en el requisito objetivo,
por acto recaudatorio cabe entender todo aquel que, en el ejercicio de
funciones administrativas, se dicta en un procedimiento conducente al cobro de
una deuda, lo que puede tener lugar en periodo voluntario o en periodo
ejecutivo pero, en cualquier caso, precisa que la deuda esté determinada, lo
que se consigue con la correspondiente liquidación previa.
Por tanto, no puede reputarse "acto
recaudatorio", quedando fuera del ámbito de aplicación objetivo de la
disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria una liquidación,
aunque sea de intereses de demora por el tiempo en el que han estado
suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de unas sanciones
administrativas, máxime cuando la propia liquidación concede un plazo para el
pago voluntario de la suma resultante.
2. La disposición adicional cuarta de la
Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
La disposición adicional cuarta de
nuestra Ley Jurisdiccional enumera una serie de actos y de disposiciones
administrativas identificando el órgano jurisdiccional competente para conocer
de sus impugnaciones.
Estas reglas sobre competencia objetiva
no tienen relación directa con la necesidad de agotar la vía administrativa, si
bien en algunos supuestos se contiene alguna precisión sobre cómo se abre la
posibilidad de acudir a la vía judicial, lo que ha de conjugarse con las
disposiciones normativas generales o específicas aplicables al respecto.
3. Examen de la infracción por la
sentencia recurrida de la disposición adicional undécima de la Ley General
Tributaria y de la disposición adicional cuarta de la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa.
La sentencia recurrida en casación ha
declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo formulado contra la
desestimación, por la Directora de la Agencia Española de Protección de Datos,
del recurso potestativo de reposición deducido contra la comunicación de la
liquidación practicada por dicha Agencia de los intereses de demora devengados
por el importe de sanciones impuestas por la misma Agencia, pero cuya ejecución
se suspendió en vía judicial.
La inadmisión se funda en la
concurrencia de la causa prevista en la letra c) del artículo 69 de la Ley
Jurisdiccional, a saber, que el recurso contencioso-administrativo tuviera por
objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, ya
que, entiende la Sala de instancia, contra la desestimación del recurso de
reposición debió interponerse una reclamación económico-administrativa, no
acudirse directamente a la vía judicial, conforme a la interpretación que hace
de la disposición adicional undécima de la Ley General Tributaria.
Sin embargo, esta interpretación no es
la adecuada, pues, como hemos razonado, en el ámbito de la repetida disposición
adicional undécima de la Ley General Tributaria no entra la liquidación de
intereses de demora discutida, de manera que, tras la notificación de la
resolución del recurso de reposición, quedaba abierta la posibilidad de
presentar el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.
Y es que el acto inicial de la Agencia
Española de Protección de Datos , confirmado en reposición, fue la
"liquidación correspondiente por los intereses de demora" practicada
al "no haberse efectuado el ingreso de la sanción dentro del nuevo plazo
de pago voluntario otorgado", no, de acuerdo con lo que hemos argumentado,
un acto de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria,
aparte de que, en la comunicación de la liquidación no solo se indicaba el
plazo para efectuar el pago voluntario, sino que, acertadamente, se
participaban los medios de impugnación, a saber, potestativamente mediante
recurso de reposición ante la Directora de la Agencia -que es lo que se hizo- o
directamente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional, a la que se acudió tras la notificación de la resolución que
desestimó expresamente aquel recurso administrativo, al margen de la errónea
indicación que en esta resolución se hacía de tener que acudir a la reclamación
económico-administrativa al amparo de una norma inaplicable al caso.
No podemos dejar de advertir que la
sentencia recurrida se refiere al Convenio suscrito entre la Agencia Estatal de
la Administración Tributaria y la Agencia Española de Protección de Datos ,
pero dicho Convenio se celebra para "la recaudación en vía ejecutiva de
los recursos de naturaleza pública de dicho ente", lo que no es el caso,
pues, insistimos, no se está en esa "vía ejecutiva", sino en un
momento anterior, ya que aquella vía solo se abre, si procede, una vez
transcurrido el periodo voluntario de pago.
Por lo demás, los razonamientos que
preceden se compadecen mejor con la interpretación restrictiva que ha de
hacerse de las causas de inadmisibilidad que impiden el examen de las
cuestiones de fondo y con la independencia que caracteriza a la Agencia Española
de Protección de Datos.
Abundando en esto último, dicha
independencia viene impuesta por la misma Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea, que, en el apartado 3 de su artículo 8 proclama que el
respeto de las normas sobre protección de datos de carácter personal ha de
quedar "sujeto al control de una autoridad independiente", lo que se
recoge por el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que
respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos
datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de
protección de datos ), que inviste a las autoridades de protección de datos de
una total independencia, destacando en el considerando 117 que "el
establecimiento en los Estados miembros de autoridades de control capacitadas
para desempeñar sus funciones y ejercer sus competencias con plena independencia
constituye un elemento esencial de la protección de las personas físicas con
respecto al tratamiento de datos de carácter personal. Los Estados miembros
deben tener la posibilidad de establecer más de una autoridad de control, a fin
de reflejar su estructura constitucional, organizativa y administrativa".
En nuestro Derecho, se proclama en el párrafo primero del apartado 1 del
artículo 44 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de
Datos Personales y garantía de los derechos digitales , cuando dice que
"La Agencia Española de Protección de Datos es una autoridad
administrativa independiente de ámbito estatal, de las previstas en la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, con
personalidad jurídica y plena capacidad pública y privada, que actúa con plena
independencia de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones", y
se reitera en el artículo 1 del vigente Estatuto de la Agencia, aprobado por el
Real Decreto 389/2021, de 1 de junio -si bien tal característica de
independencia ya se recogía en el apartado 2 del artículo 1 del derogado
Estatuto aprobado por el Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, cuando decía
que la Agencia de Protección de Datos "actúa con plena independencia de
las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones [ . . .
]"-.
En cuanto a la posible vulneración de la
disposición adicional cuarta de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, baste señalar que tal disposición carece de
virtualidad alguna en el supuesto de autos.
D) Doctrina jurisprudencial que se
establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del
recurso de casación.
De lo que hemos expuesto se sigue que la
respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso
residenció el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia
ha de ser la siguiente:
No procede interponer reclamación
económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Central,
previa a la vía judicial, conforme establece la disposición adicional undécima
de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en la impugnación de
las resoluciones dictadas por la Agencia Española de Protección de Datos por
las que se liquidan intereses de demora como consecuencia del tiempo en el que
han estado suspendidas en sede judicial la ejecutoriedad de las sanciones que
impone.
E) Resolución del recurso de casación.
A la vista de cuanto antecede, el
recurso de casación ha de ser acogido, puesto que la sentencia recurrida
declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo debido,
esencialmente, a que considera que, en el supuesto de autos, era necesario
interponer una reclamación económico-administrativa ante el Tribunal
Económico-Administrativo Central antes de acudir a la vía judicial, lo que es
correcto.
Una vez casada la sentencia recurrida
procedería que resolviésemos la controversia planteada en el proceso de
instancia. Sin embargo, en la sentencia impugnada en casación no se han
examinado ni respondido las demás alegaciones planteadas en el recurso contencioso-administrativo,
en especial, la relativa a la procedencia del devengo de intereses. Por ello,
consideramos procedente aplicar aquí la previsión contendida en el artículo
93.1, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa que permite, cuando se justifique su
necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la
retroacción de las actuaciones, así como su devolución al órgano judicial de
procedencia. En este caso, consideramos justificada tal devolución porque,
según acabamos de indicar, no se han examinado las cuestiones planteadas en el
escrito de demanda.
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