La sentencia de la Sala de lo Social del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), sec. 1ª, de
16 de octubre de 2014, nº 736/2014, rec. 793/2013, condena a la administración a un recargo
del 50% en las prestaciones de Seguridad Social a la Administración empleadora
por falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo que causaron el
accidente mortal del trabajador, ante la ausencia de medidas colectivas e
individuales de protección y la falta de formación específica, que acreditan la
responsabilidad contractual de la Administración, conforme a la jurisprudencia
del Tribunal Supremo y la normativa de prevención de riesgos laborales.
El Tribunal declara que ha quedado
sobradamente acreditado que la Administración titular del centro docente donde
se produjo el accidente de trabajo no adoptó las medidas necesarias para que
los trabajadores pudieran realizar en debidas condiciones su trabajo, ni los
instruyó para ello, ni verificó las condiciones en las que estas tareas se
llevaban a cabo.
Además el Tribunal considera que la superación del plazo de ciento treinta y cinco días previsto para resolver el expediente administrativo para la imposición del recargo de prestaciones, e incluso la superación del plazo genérico de seis meses previsto por la legislación administrativa general para dictar resolución expresa, no determina la nulidad del expediente, porque no se considera que se trate de un plazo de caducidad.
A) Introducción.
Un trabajador de la Consejería de
Educación, Universidades y Sostenibilidad del Gobierno de Canarias falleció
tras caer desde una cubierta de aproximadamente 10 metros de altura mientras
realizaba tareas de mantenimiento sin que se hubieran adoptado medidas de
seguridad adecuadas ni recibido formación específica para trabajos en altura.
¿Es procedente imponer un recargo del
50% en las prestaciones de Seguridad Social a la Administración empleadora por
falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo que causaron el accidente
mortal del trabajador?
Se considera procedente imponer el
recargo máximo del 50% en las prestaciones de Seguridad Social a la
Administración empleadora por falta de medidas de seguridad e higiene,
desestimando la demanda de la Administración y confirmando la responsabilidad
por incumplimiento contractual.
El artículo 123 del Texto Refundido de
la Ley General de la Seguridad Social establece el recargo de prestaciones por
incumplimiento de medidas de seguridad, requiriendo culpa o negligencia
empresarial y relación causal con la lesión; la ausencia de medidas colectivas
e individuales de protección y la falta de formación específica acreditan la
responsabilidad contractual de la Administración, conforme a la jurisprudencia
del Tribunal Supremo y la normativa de prevención de riesgos laborales.
B) Antecedentes.
La sentencia de instancia estima
parcialmente la pretensión ejercitada por la Administración de la Comunidad
Autónoma de Canarias (Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad
del Gobierno de Canarias), que impugnaba la resolución de la Dirección
Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) de fecha 26 de
octubre de 2012 por la que se le imponía un recargo del 50% de las prestaciones
económicas que pudieran derivarse del accidente de trabajo sufrido por el
trabajador D. Eugenio el día 1 de marzo de 2010, por falta de medidas de
seguridad.
Frente a la misma se alzan:
La Administración demandante mediante
recurso de suplicación articulado a través de dos motivos de censura jurídica a
fin de que, revocada la sentencia de instancia, se estime totalmente su demanda
y se deje sin efecto la resolución administrativa impugnada;
Las Entidades Gestoras codemandadas,
mediante recurso de igual clase articulado mediante un único motivo de censura
jurídica a fin de que, revocada igualmente la sentencia combatida, se dicte
otra confirmando en toda su extensión el recargo de prestaciones impuesto a la
Administración demandante.
C) Recurso de la administración. No existe caducidad del procedimiento al no ser un plazo de caducidad los 135 dias.
Por razones sistemáticas comenzaremos por resolver el recurso interpuesto por la Administración autonómica actora, encontrándonos con que por el cauce del apartado c) del artículo 193 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social denuncia la infracción del artículo único y del Anexo del Real Decreto 286/2003, de 7 de marzo, por el que se establece la duración de los plazos para la resolución de los procedimientos administrativos para el reconocimiento de prestaciones en materia de Seguridad Social.
Argumenta en su discurso impugnatorio, en esencia,
que teniendo los expedientes de recargo de prestaciones un plazo de caducidad
de ciento treinta y cinco días, como quiera que el presente procedimiento
sancionador estuvo paralizado durante más de un año, cuando se emite la
resolución que le pone fin aquél ya había caducado.
El artículo único del Real Decreto
286/2003, de 7 de marzo, por el que se establece la duración de los plazos para
la resolución de los procedimientos administrativos para el reconocimiento de
prestaciones en materia de Seguridad Social, dice textualmente que:
"De acuerdo con lo previsto en el apartado 2 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la resolución y notificación en los procedimientos administrativos para el reconocimiento de prestaciones en materia de Seguridad Social, que se mencionan en el anexo de este real decreto, se producirán en los plazos máximos que, con respecto a cada uno de ellos, se indican en aquel".
El plazo máximo de resolución y
notificación en los procedimientos por recargos de las prestaciones económicas
en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional es de ciento treinta y
cinco días.
Como bien dice el Magistrado de
instancia en el fundamento de derecho tercero de su sentencia, efectivamente,
entre el 4 de octubre de 2010, fecha en la que el Instituto Nacional de la
Seguridad Social (INSS) acordó iniciar el expediente de recargo de prestaciones,
y el 26 de octubre de 2012, fecha de la resolución final del mismo, se han
superado con creces todos los plazos máximos de resolución antes indicados, por
causas enteramente imputables a la Entidad Gestora. Por lo que se puede
comprobar del expediente remitido, el INSS tardó más de ocho meses solamente en
pedir el dictamen del Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI) y más de un
año en pasar al trámite de alegaciones de parte una vez emitido el dictamen.
Pero, dicho esto, como señalan las
Sentencias de la Sala IV del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2009, 9 de julio
de 2008, 20 de junio de 2008, 20 de diciembre de 2007 y 26 de septiembre de
2007, que reiteran doctrina recogida en sentencias de 9 de octubre, 21 de
noviembre, 5 de diciembre de 2006, 12 y 14 de febrero o 27 de marzo de 2007,
entre otras, la superación del plazo de ciento treinta y cinco días previsto
para resolver el expediente administrativo para la imposición del recargo de
prestaciones, e incluso la superación del plazo genérico de seis meses previsto
por la legislación administrativa general para dictar resolución expresa, no
determina la nulidad del expediente, porque no se considera que se trate de un
plazo de caducidad. Por el contrario, en la medida en que el expediente genera
derechos, ha de entenderse desestimado por silencio administrativo y queda
abierta para el interesado personado en el expediente la vía judicial, sin
perjuicio de que la administración pueda y deba resolver de forma expresa. Y
esta inexistencia de caducidad tiene lugar tanto si el expediente se incoa a
instancias del interesado como si se promueve de oficio, como señala
expresamente la sentencia de 27 de marzo de 2007.
En aplicación de esta jurisprudencia
reiterada y consolidada debe, por tanto, desestimarse la caducidad del
procedimiento.
Procede, en consecuencia, la
desestimación del primer motivo de censura jurídica articulado por la CAC.
D) La Administración titular del centro
docente donde se produjo el accidente de trabajo no adoptó las medidas
necesarias para que los trabajadores pudieran realizar en debidas condiciones
su trabajo, ni los instruyó para ello, ni verificó las condiciones en las que
estas tareas se llevaban a cabo.
Seguidamente pasaremos a resolver
conjuntamente el segundo motivo de censura jurídica articulado por la
Administración de la CAC y el articulado por el INSS y la TGSS (dada su
evidente interconexión y en aras a evitar inútiles y tediosas reiteraciones), encontrándonos
con que ambas partes por el cauce del apartado c) del artículo 193 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Social denuncian la infracción del artículo 123
del TR de la Ley General de la Seguridad Social, tácitamente en relación con el
artículo 3 y el Anexo I del Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, y con el
artículo 19 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y del artículo 12
párrafo 16º letra b) de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden
Social. Argumentan en sus respectivos discursos impugnatorios:
La Administración demandante que, como
quiera que no ha concurrido negligencia de ningún tipo por su parte en la
producción del accidente de trabajo sufrido por el operario, sino culpa
exclusiva de éste, no procede la imposición del recargo de prestaciones
decretado por la Dirección Provincial del INSS.
El INSS y la TGSS, que la gravedad
objetiva de los incumplimientos de medidas de seguridad advertidos en la
actuación de la Administración empleadora y del daño causado justifican
sobradamente la imposición del porcentaje máximo de recargo.
Las infracciones administrativas en el
orden social, es decir, las acciones y omisiones de los distintos sujetos
responsables tipificadas en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden
Social (Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto), serán sancionadas a
propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a través del
correspondiente expediente administrativo por los órganos de dirección del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, según la cuantía de la sanción o, en
su caso, por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
El procedimiento sancionador se inicia
con el acta de infracción levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, por el contrario, el expediente administrativo para la declaración de
la existencia de falta de medidas de seguridad e higiene, aunque puede
iniciarse a instancia de parte, normalmente se insta de oficio por comunicación
de la Inspección de Trabajo, previa extensión del acta de infracción (artículo
27 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).
Por otra parte, el artículo 123 párrafo
1º del TR de la Ley General de la Seguridad Social establece que:
"Todas las prestaciones que tengan su causa en accidente de trabajo o enfermedad profesional se aumentarán según la gravedad de la falta, de un 30 a un 50 por 100 cuando la lesión se produzca por máquinas, artefactos o en instalaciones, centros o lugares de trabajo que carezcan de los dispositivos de precaución reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas condiciones, o cuando no hayan observado las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en el trabajo".
Se configura así el recargo no
asegurable de prestaciones como una institución específica y peculiar de
Seguridad Social de naturaleza híbrida (indemnizatoria y sancionatoria)
compatible con las sanciones, sin que juegue el principio "non bis in idem"
(sentencias del Tribunal Constitucional de 8 de marzo de 1985 y 30 de
septiembre de 1991). Conforme a las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de
noviembre de 1994 y STS de 27 de mayo de 1995 "es una medida punitiva con
finalidad preventiva compatible también con indemnizaciones derivadas de
sentencia penal".
Las obligaciones de seguridad y salud
laboral son de naturaleza contractual, al ser contenido esencial del contrato
de trabajo, por lo que es evidente para esta Sala que la responsabilidad por su
incumplimiento es contractual y no extracontractual. Como indica, en esencia
Luque Parra ("La Responsabilidad Civil del Empresario en Materia de
Seguridad y Salud Laboral"), si tanto la responsabilidad genérica del
empresario por actos propios o de sus auxiliares, como la específica en materia
de seguridad y salud laboral se han calificado como responsabilidades
contractuales, no cabe duda que la aplicación de lo dispuesto en el artículo
1.101 y siguientes del Código Civil exige un comportamiento culpable del
empresario con relación a los actos que han provocado un daño al trabajador.
Partiendo de tales postulados, son
requisitos necesarios para que se pueda imponer el recargo de prestaciones por
falta o insuficiencia de medidas de seguridad e higiene:
- que la lesión producida haya sido precedida por el incumplimiento de alguna obligación de seguridad e higiene en el trabajo, teniendo que existir culpa o negligencia por parte del empresario (exclusiva o compartida);
- que exista relación de causalidad entre la infracción cometida y la lesión sufrida ( sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1987), pues no se prevé la imposición del recargo por el mero hecho de omitirse los dispositivos de precaución reglamentarios o de inobservarse las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en el trabajo, o las elementales de salubridad o las de adecuación personal a cada trabajo, sino que se exige que la lesión se produzca por tales incumplimientos.
El empresario no sólo debe dotar a sus
trabajadores de mecanismos de seguridad, sino debe también impartir las
oportunas órdenes sobre su utilización, instruir a sus trabajadores en el
manejo de las máquinas, así como sobre los riesgos y los métodos para
prevenirlos y vigilar el cumplimiento de las normas. Además, debe vigilar a
través de sus mandos intermedios que la forma de realización del trabajo es
correcta y no comporta ciertos riesgos.
En el supuesto de autos no se ha
discutido en ningún momento que la empleadora del trabajador D. Eugenio fuera
Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad del Gobierno de
Canarias y que por su
cuenta actuaba como Oficial de Mantenimiento en el momento de acaecer el
accidente (hechos probados primero a cuarto), ni tampoco que como consecuencia
del mismo se produjo la muerte del operario (hecho probado cuarto).
Por otra parte, también se ha declarado
probado:
- que alrededor de las 16,30 horas del día 1 de marzo de 2010 el trabajador accidentado se hallaba subido a la cubierta del edificio del Instituto de Bachillerato de La Guancha, que se encuentra a unos diez metros de altura aproximadamente, cumpliendo sus cometidos profesionales, concretamente reponiendo unas placas de material plástico (hecho probado segundo);
- que, en un momento dado, una de las placas que se encontraba deteriorada cedió a su paso y el actor perdió el equilibrio, cayendo hasta la planta baja donde impactó violentamente contra el suelo, produciéndose politraumatismos que le causaron la muerte (hecho probado cuarto);
- que el trabajador llevaba a cabo trabajos en altura sin que se adoptaran medidas de protección colectivas, como la colocación de redes de seguridad o barandillas protectoras, ni individuales, arnés de sujeción (hecho probado décimo);
- que el trabajador accidentado no fue informado del riesgo que comportaba la tarea ni se les instruyó sobre el método adecuado para realizar trabajos en altura (hecho probado sexto).
De tal forma, ha quedado sobradamente
acreditado que la Administración titular del centro docente donde se produjo el
accidente de trabajo no adoptó las medidas necesarias para que los trabajadores
pudieran realizar en debidas condiciones su trabajo, ni los instruyó para ello,
ni verificó las condiciones en las que estas tareas se llevaban a cabo.
Tales circunstancias, la entidad del
daño causado, las deficiencias de seguridad en las instalaciones y en la
cubierta en la que se ocasionó el accidente, imputables a la empleadora, y la
relación causal entre dicho incumplimiento contractual y el fallecimiento del
operario accidentado justifican sobradamente la imposición del recargo máximo
del 50% de las prestaciones económicas que pudieran derivarse del accidente de
trabajo sufrido por el infortunado Sr. Eugenio el día 1 de marzo de 2010, por
falta de medidas de seguridad. Téngase en cuenta que la causa principal, por no
decir la única, del resultado dañoso es el incumplimiento empresarial, sin que
concurran concausas fuera del ámbito de disposición y control del empresario
que pudieran mitigar la responsabilidad de éste.
Mantiene la Administración demandante
que el operario accidentado actuó por su cuenta y riesgo y excediéndose de sus
funciones, pero llegados a este punto hemos de recordar que el artículo 115 del
TR de la Ley General de la Seguridad Social:
- en su párrafo 2º letra c) dice que tendrán la condición de accidentes de trabajo los ocurridos con ocasión o por consecuencia de las tareas que, aun siendo distintas a las de su categoría profesional, ejecute el trabajador en cumplimiento de las órdenes del empresario o espontáneamente en interés del buen funcionamiento de la empresa; y
- en su párrafo 5º letra a) dice que no impedirá la calificación de un accidente como de trabajo la imprudencia profesional que es consecuencia del ejercicio habitual de un trabajo y se deriva de la confianza que éste inspira.
Por tanto, la Sala ha de estimar el motivo de censura jurídica articulado por la Entidad Gestora, no así el de la Administración demandante (que se rechaza) y, por su efecto, estimamos el recurso de suplicación interpuesto por el INSS y la TGSS y, con revocación de la sentencia combatida, desestimamos la demanda interpuesta por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias (Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad del Gobierno de Canarias) contra el INSTITUTO NACIONAL de la SEGURIDAD SOCIAL (INSS), la TESORERÍA GENERAL de la SEGURIDAD SOCIAL (TGSS), Dª Dolores y Dª Mercedes, a los que se absuelve de cuantos pedimentos han sido articulados en su contra.
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