Las corporaciones locales no pueden nombrar para un puesto de libre designación a un funcionario de la Administración General del Estado sin el consentimiento de esta mediante informe favorable.

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, sec. 4ª, de 5 de junio de 2025, nº 715/2023, rec. 2566/2023, declara que las corporaciones locales no pueden nombrar para un puesto de libre designación a un funcionario de la Administración General del Estado sin el consentimiento de esta mediante informe favorable.

El Supremo establece como doctrina jurisprudencial que en los supuestos en que una corporación local pretenda proveer un puesto de trabajo mediante libre designación de un funcionario de la Administración General del Estado, deberá recabar con carácter previo al nombramiento el informe favorable exigido por el RD 364/1995, pues resulta aplicable analógicamente a ese supuesto.

A) Introducción.

Un funcionario de la Administración General del Estado fue nombrado mediante libre designación para un puesto en la Administración Local, pero la Administración de origen denegó su cese basándose en un informe desfavorable por necesidades del servicio.

¿Obliga el nombramiento de un funcionario de la Administración General del Estado para un puesto de libre designación en la Administración Local a que la Administración de origen cese al funcionario en su puesto anterior, o dicho nombramiento no puede imponerse a la Administración General del Estado, y cuál es la actuación procedente en este caso?.

Se determina por el Supremo que el nombramiento no obliga a la Administración General del Estado a cesar al funcionario sin su consentimiento, estableciéndose doctrina casacional que exige el informe favorable previo del departamento de origen conforme al artículo 67 del Real Decreto 364/1995, aplicable por analogía; por tanto, se confirma la denegación del cese y se fija doctrina sobre la autonomía de la Administración de origen en estos casos.

La Sala fundamenta su decisión en la aplicación analógica del artículo 67 del Real Decreto 364/1995, que exige informe favorable del departamento de origen para la provisión de puestos en otras Administraciones públicas, y en el principio de autonomía y potestad propia de la Administración General del Estado para decidir sobre sus funcionarios, sin estar vinculada por decisiones de otras Administraciones, garantizando así la correcta gestión de las necesidades del servicio.

B) La sentencia recurrida.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la parte hoy recurrente y confirmó las resoluciones de la Delegación del Gobierno en Madrid. Su razonamiento partió de considerar que el procedimiento de nombramiento mediante libre designación en una corporación local de un funcionario de la Administración General del Estado exige la tramitación de dos expedientes administrativos: de un lado, el de selección del candidato por parte de la Administración convocante del puesto pretendido; y de otro, el de cese en el puesto por la Administración de origen para pasar a la situación de servicio en favor de otra Administración pública, conforme establece el artículo 88 del Real Decreto Legislativo 5/ 2015, del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), siendo el acto de nombramiento el resultado de la tramitación de ambos expedientes con resultado positivo. El primero ha de regirse por la normativa propia de la Administración convocante, mientras que al segundo le resulta aplicable la normativa relativa a los funcionarios de la Administración General del Estado.

Al ser el recurrente funcionario de la Administración General del Estado está sometido al régimen jurídico previsto en el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado. Dicha normativa no contempla este supuesto, por lo que resultan aplicables analógicamente las previsiones de los artículos 51 y siguientes sobre procedimiento de nombramiento de libre designación en ámbitos interministeriales e interdepartamentales. En concreto el artículo 54.1 requiere el previo informe favorable del titular del centro, organismo o unidad a que esté adscrito el puesto de trabajo a cubrir, y si fuese desfavorable únicamente se podrá obtener el cese previa autorización del Secretario de Estado para la Administración Pública.

C) Valoración jurídica.

En el presente caso, al haberse emitido informe previo desfavorable de la persona responsable del organismo al que estaba adscrito el recurrente, no se podía conceder el cese al interesado salvo que hubiese obtenido autorización del Secretario de Estado para la Administración Pública, como recogió la resolución administrativa impugnada. La solución contraria propugnada por la parte actora supondría imponer a la Administración General del Estado una decisión de una Administración pública diferente, lo cual no resulta admisible.

El principio de lealtad institucional (artículo 141.1 a) de la Ley 40/2015) y el deber de colaboración interadministrativa (artículo 141.1 a) de la citada Ley) no pueden servir de base para cuestionar un acto dictado en el ejercicio de las competencias propias de la Administración General del Estado conforme a la normativa aplicable. Ello explica la posterior revocación por la corporación local del nombramiento del actor en el puesto de libre designación.

Finalmente, la Sala de instancia no aprecia un trato discriminatorio con relación a otros funcionarios, porque los términos de comparación no son válidos al partir de situaciones de hecho sustancialmente diferentes, tanto respecto del destino de tales funcionarios cómo de la situación organizativa administrativa que les afectaba. A lo que añade que constan también en autos otros informes desfavorables por grave incidencia en las necesidades del servicio que afectaban a otros funcionarios y que fueron aportados por la administración demandada.

D) La cuestión de interés casacional.

El auto de admisión de esta Sala de 25 de septiembre de 2024, concretó la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia de la siguiente manera: 

"Precisar si el nombramiento de un funcionario de la Administración General del Estado para la cobertura de un puesto de libre designación en la Administración Local obliga, en todo caso, a la administración de origen a cesar al mismo en el puesto que venía ocupando antes de su nombramiento o, por el contrario, dicho nombramiento no puede imponerse a la Administración General del Estado; y, en este caso, la determinación de la actuación procedente".

E) El juicio de la Sala. La doctrina casacional.

I.- Consideración previa: la inexistencia de regulación de la cuestión controvertida.

Nuestro enjuiciamiento debe partir de un hecho sostenido por la sentencia recurrida y no discutido por las partes: la inexistencia de regulación aplicable a los nombramientos mediante libre designación por las entidades locales de funcionarios públicos de la Administración General del Estado . Las citas que hace la parte actora de resoluciones de tribunales superiores de justicia, como después se verá, se refieren a supuestos diferentes. Este es el aspecto central de la cuestión casacional suscitada.

II.- El procedimiento para el ejercicio de la potestad de la Administración General del Estado respecto a los nombramientos mediante libre designación por las entidades locales de funcionarios públicos de aquella debe entenderse que, por analogía, es el establecido por el artículo 67 del Real Decreto 364/1995.

1.- Al ser el recurrente funcionario de la Administración General del Estado la sentencia recurrida entiende que está sometido al régimen jurídico previsto en el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado , en particular a la aplicación supletoria del artículo 54, que, en el capítulo dedicado a los nombramientos por libre designación, señala lo siguiente:

"1 . El nombramiento requerirá el previo informe del titular del centro, organismo o unidad a que esté adscrito el puesto de trabajo a cubrir. Si fuera a recaer en un funcionario destinado en otro Departamento, se requerirá informe favorable de éste. De no emitirse en el plazo de quince días naturales se considerará favorable. Si fuera desfavorable, podrá, no obstante, efectuarse el nombramiento previa autorización del Secretario de Estado para la Administración Pública.

2. Se requerirá asimismo informe del Delegado del Gobierno o Gobernador civil cuando los nombramientos se refieran a los Directores de los servicios periféricos de ámbito regional o provincial, respectivamente, o a aquellos Jefes de unidades que, en su respectivo ámbito, no se encuentren encuadradas en ninguna otra de su Departamento".

A juicio de la Sala de instancia se requiere por tanto informe favorable del departamento en que esté destinado el funcionario , y si fuera desfavorable, podrá, no obstante, efectuarse el nombramiento previa autorización del Secretario de Estado para la Administración Pública. Al haberse producido informe desfavorable y no haberse salvado esa circunstancia mediante la previa autorización del Secretario de Estado para la Administración Pública, la resolución administrativa impugnada por la parte actora se ajustó a Derecho.

2.- Esta Sala comparte con la de instancia que el recurrente, al ser funcionario de la Administración General del Estad , está sometido a la regulación de esta para poder prestar sus servicios en otra Administración Pública. Debe advertirse que ese hecho tiene al menos una doble consecuencia para la Administración de procedencia del funcionario : en primer lugar la pérdida de un efectivo, y precisamente fue la afectación a las necesidades del servicio de esa pérdida la que motivó el informe desfavorable en el caso examinado.

Pero también otro efecto de ese cese es el que detalla el artículo 88 del Real Decreto Legislativo 5/ 2015, del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, que respecto del servicio en otras Administraciones Públicas. Señala, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"1. Los funcionarios de carrera que, en virtud de los procesos de transferencias o por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, obtengan destino en una Administración Pública distinta, serán declarados en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas. Se mantendrán en esa situación en el caso de que por disposición legal de la Administración a la que acceden se integren como personal propio de ésta.

2. (...)

Los funcionarios transferidos mantienen todos sus derechos en la Administración Pública de origen como si se hallaran en servicio activo de acuerdo con lo establecido en los respectivos Estatutos de Autonomía.

(..)

3. Los funcionarios de carrera en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas que se encuentren en dicha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de provisión previstos en este Estatuto, se rigen por la legislación de la Administración en la que estén destinados de forma efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta última. El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen".

Quiere ello decir que la prestación de servicios por un funcionario de la Administración General del Estado en otras Administraciones Públicas tiene repercusiones relevantes en la Administración de origen y es razonable por ello que la normativa vigente le haya reservado potestades decisorias importantes.

3.- Sin embargo, la Sala comparte con la parte actora que el precepto que debe aplicarse supletoriamente no es el citado artículo 54 del Real Decreto 364/1995, como sostiene la sentencia recurrida, sino el artículo 67 de la citada disposición reglamentaria, que, para la provisión de puestos de trabajo en las Comunidades Autónomas, indica lo siguiente:

"Los funcionarios de la Administración General del Estado podrán obtener destino en las Administraciones de las Comunidades Autónomas mediante la participación en concursos para la provisión de puestos de trabajo o por el sistema de libre designación.

En el primer caso, será necesario que el funcionario haya permanecido dos años en el puesto de destino desde el que participa. En el segundo, se requerirá el informe favorable del Departamento donde preste servicios. De no emitirse dicho informe en el plazo de quince días naturales, éste se considerará favorable.

En ambos casos, cuando el funcionario pertenezca a un Cuerpo o Escala que tenga reservados puestos en exclusiva se precisará el informe favorable del Ministerio al que esté adscrito el Cuerpo o Escala".

En efecto, resulta más adecuado entender que el precepto aplicable supletoriamente es el previsto para la provisión de puestos en otras Administraciones públicas dotadas de autonomía administrativa como son las Comunidades Autónomas, esto es, el procedimiento contemplado en el artículo 67, en lugar del establecido en el artículo 54 que regula esa provisión dentro de la Administración General del Estado, previsto por tanto para el nombramiento de libre designación en ámbitos interministeriales e interdepartamentales. Aun cuando la Administración local goce de un grado de autonomía más limitado que las Comunidades Autónomas, disponen de una autonomía de gobierno y administración consagrada constitucionalmente por los artículos 137 y 140 de la Constitución. Se aprecia, en suma, mayor identidad de razón conforme exige el artículo 4.1 del Código Civil para la aplicación de la analogía normativa.

4.- Ahora bien, el referido artículo 67 del Real Decreto 364/1995 también exige " informe favorable del departamento donde preste servicios " el funcionario. La única diferencia con el procedimiento establecido en el artículo 54 es la ausencia de la posibilidad de que un informe desfavorable pueda salvarse con la autorización del Secretario de Estado. Basta el informe desfavorable del departamento donde presta servicios el funcionario solicitante para que no pueda reconocerse su cese por pasar a prestar servicios en otra Administración pública.

Esto es precisamente lo sucedido en el asunto enjuiciado. El informe desfavorable del departamento en que prestaba sus servicios el recurrente es suficiente para que no se le pueda reconocer el cese por pasar a prestar servicios en una corporación local, todo ello conforme a lo previsto en el artículo 67 del Real Decreto 364/1995, aplicable analógicamente. En consecuencia, tanto las resoluciones administrativas impugnadas como la sentencia recurrida se atienen a la normativa vigente aunque erraran en la cita del precepto invocado como fundamento.

III.- La Administración General del Estado puede ejercer la potestad establecida por el artículo 67 del Real Decreto 364/1995 de forma autónoma, sin estar vinculada por la decisión de otra Administración pública ni tener que impugnar ésta última; por el contrario, deberá ser la entidad local que desee nombrar por libre designación a un funcionario de la Administración General del Estado la que deberá recabar el informe favorable previsto en dicho precepto.

1.- La decisión de la Administración General del Estado ha impedido que la resolución de la entidad local haya podido tener eficacia, pues al nombrar a un funcionario de otra Administración pública su decisión estaba condicionada a su aceptación por la Administración de origen conforme a su normativa vigente. Como explica con acierto la sentencia recurrida, se trata de dos procedimientos autónomos, que ejercen dos Administraciones en el ejercicio de sus respectivas competencias, pero la entidad local tiene condicionada la eficacia de su decisión a que la Administración de la que es funcionaria la persona que pretende nombrar manifieste su aquiescencia conforme al procedimiento establecido -que consiste en este caso en que no se emita informe desfavorable por el departamento en que presta sus servicios-. Ni la Administración de la que depende el funcionario está vinculado por la decisión de otra Administración ni tiene que impugnar esa resolución, como pretende la parte actora, basta con que ejerza su propia potestad respecto de uno de sus funcionarios . Ello implica que la entidad local que pretenda nombrar a un funcionario de la Administración General del Estado por el sistema de libre designación deberá previamente recabar el informe favorable del departamento donde preste sus servicios o del Ministerio al que esté adscrito el cuerpo o escala al que pertenezca, como recoge el artículo 67 del Real Decreto 364/1995.

2.- Por otra parte, las resoluciones judiciales invocadas por el recurrente no dicen algo distinto de lo aquí hemos dicho, o resuelven asuntos diferentes al caso enjuiciado.

La sentencia nº 165/2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se limita a reconocer lo que hemos sostenido en esta resolución, la posibilidad de aplicar supletoriamente lo dispuesto en el artículo 67 del del Real Decreto 364/1995 a otras Administraciones públicas distintas de las Comunidades Autónomas.

La sentencia nº 4712/2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia enjuició un asunto bien diferente, la autorización para la adopción de medidas de regulación de empleo por fuerza mayor.

Lo mismo cabe decir de la sentencia nº 1251/2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León, sede de Valladolid, que la que lo que examinó es la potestad de una Administración autonómica de recurrir la legalidad del nombramiento por una entidad local como interino de un funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional. Supuesto muy distinto al aquí examinado.

IV.- Conclusión: la doctrina casacional sobre la cuestión litigiosa.

De lo razonado se desprende como doctrina casacional la siguiente: en los supuestos en que una corporación local pretenda proveer un puesto de trabajo mediante libre designación de un funcionario de la Administración General del Estado , deberá recabar con carácter previo al nombramiento el informe favorable exigido por el artículo 67 del Real Decreto 364/1995, precepto que resulta aplicable analógicamente a ese supuesto.

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