La sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
(Contencioso), sec. 4ª, de 20 de diciembre de 2022, nº 4533/2022, rec.
1953/2022, declara que la
responsabilidad patrimonial por la asistencia sanitaria prestada por las
Mutuas, como entidades colaboradoras del Sistema Nacional de Salud, debe
tramitarse en el orden contencioso-administrativo para garantizar la
uniformidad jurisprudencial y evitar dispersión de acciones.
De acuerdo con el Real Decreto
Legislativo 8/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley General de la Seguridad Social forman parte del sector público:
"las mutuas colaboradores con la Seguridad Social forman parte del sector
público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza
pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin
perjuicio de la naturaleza privada de la entidad" (art 80).
A) Introducción.
Una persona interpone una reclamación de
responsabilidad patrimonial por daños derivados de una presunta negligencia
médica en la asistencia sanitaria prestada por una Mutua de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
¿Corresponde al orden jurisdiccional
social o al contencioso-administrativo el conocimiento de las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial por daños derivados de la asistencia sanitaria
prestada por una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social?.
Se determina que corresponde al orden
jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de estas reclamaciones,
confirmando la doctrina consolidada del Tribunal Supremo y estableciendo un
criterio unificado sobre la competencia jurisdiccional en estos casos.
La competencia se atribuye al orden
contencioso-administrativo conforme a los artículos 9.1, 9.4, 9.5 y 9.6 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, el artículo 1 y 2.e) de la Ley 29/1998, y el
artículo 3.g) de la Ley 36/2011, junto con la doctrina reiterada del Tribunal
Supremo que considera que la responsabilidad patrimonial por la asistencia
sanitaria prestada por las Mutuas, como entidades colaboradoras del Sistema
Nacional de Salud, debe tramitarse en el orden contencioso-administrativo para
garantizar la uniformidad jurisprudencial y evitar dispersión de acciones.
B) Objeto, pretensiones y motivos.
1.- Sobre el objeto del recurso de
apelación.
Por la parte demandada Mutua
Intercomarcal, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social nº 39, se interpone recurso de apelación contra el auto
número 113/2022, de 4 de mayo, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
número 1 de Lleida y su provincia, en el marco del recurso
contencioso-administrativo número 71/2022, seguido por los trámites del
procedimiento ordinario entre la parte actora Lorenza y aquella mutua demandada
y los codemandados Cecilio, Cirilo, Conrado y Milagrosa, por el que se
resuelve:
"Procede declarar la falta de la
jurisdicción de este juzgado al ser atribuida a los juzgados de lo Social.
No procede expresa imposición de
costas".
El auto apelado concluye que la cuestión
no corresponde a los Juzgados y Tribunales del orden
contencioso-administrativo, al entender que la materia está atribuida al orden
social en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Real Decreto Legislativo
8/2015 y la remisión que en dicho precepto se hace a la Ley 36/2011.
Dicho auto número 309/2021, de 9 de
diciembre, recoge los hechos y razonamientos jurídicos siguientes:
"HECHOS
ÚNICO. - En este juzgado tuvo entrada
recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora Dª. Divina de
Muelas Drudis actuando en nombre y representación de Dª. Lorenza y asistida por
la letrada Dª. Montserrat Torres Massot. Tras la presentación del recurso
contencioso administrativo presentado, y advertida una posible falta de
jurisdicción entendiendo que podria ser competente para el conocimiento del
procedimiento los Juzgados de lo Social, se dio traslado a las partes y al
Ministerio Fiscal para que pudieran realizar alegaciones. Tras la unión de los
escritos presentados quedaron las actuaciones para resolver.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. - Falta de jurisdicción.
En primer lugar, se recoge en el
artículo 9.6 LOPJ "La jurisdicción es improrrogable. Los órganos
judiciales apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y resolverán sobre la
misma con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. En todo caso, esta
resolución será fundada y se efectuará indicando siempre el orden
jurisdiccional que se estime competente".
Se recoge en el Artículo 3 LJCA "No
corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las
cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal
y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración
pública."
Se recoge en el artículo 5 LJCA
"Artículo 5. 1. La Jurisdicción Contencioso-administrativa es
improrrogable. 2. Los órganos de este orden jurisdiccional apreciarán de oficio
la falta de jurisdicción y resolverán sobre la misma, previa audiencia de las
partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días. 3. En todo caso,
esta declaración será fundada y se efectuará indicando siempre el concreto
orden jurisdiccional que se estime competente. Si la parte demandante se
personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificación de la
resolución que declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo efectuado
en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste siguiendo las
indicaciones de la notificación del acto o ésta fuese defectuosa".
Se recoge en el artículo 7 de la LJCA "1.
Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que fueren
competentes para conocer de un asunto lo serán también para todas sus
incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren en los términos
señalados en el artículo 103.1. 2. La competencia de los Juzgados y Salas de lo
Contencioso-administrativo no será prorrogable y deberá ser apreciada por los
mismos, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio
Fiscal por plazo común de diez días. 3. La declaración de incompetencia
adoptará la forma de auto y deberá efectuarse antes de la sentencia,
remitiéndose las actuaciones al órgano de la Jurisdicción que se estime
competente para que ante él siga el curso del proceso. Si la competencia
pudiera corresponder a un Tribunal superior en grado, se acompañará una
exposición razonada, estándose a lo que resuelva éste".
Se recoge en la Ley 36/2011, de 10 de
octubre, reguladora de la jurisdicción social:
En el artículo 2 "Ámbito del orden
jurisdiccional social. Los órganos jurisdiccionales del orden social, por
aplicación de lo establecido en el artículo anterior, conocerán de las
cuestiones litigiosas que se promuevan:
a) Entre empresarios y trabajadores como
consecuencia del contrato de trabajo y del contrato de puesta a disposición,
con la salvedad de lo dispuesto en la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal; y
en el ejercicio de los demás derechos y obligaciones en el ámbito de la
relación de trabajo.
b) En relación con las acciones que
puedan ejercitar los trabajadores o sus causahabientes contra el empresario o
contra aquéllos a quienes se les atribuya legal, convencional o
contractualmente responsabilidad, por los daños originados en el ámbito de la
prestación de servicios o que tengan su causa en accidentes de trabajo o
enfermedades profesionales, incluida la acción directa contra la aseguradora y
sin perjuicio de la acción de repetición que pudiera corresponder ante el orden
competente.
c) Entre las sociedades laborales o las
cooperativas de trabajo asociado, y sus socios trabajadores, exclusivamente por
la prestación de sus servicios.
d) En relación con el régimen
profesional, tanto en su vertiente individual como colectiva, de los
trabajadores autónomos económicamente dependientes a que se refiere la Ley
20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, incluidos los
litigios que deriven del ejercicio por ellos de las reclamaciones de
responsabilidad contempladas en el apartado b) de este artículo.
e) Para garantizar el cumplimiento de
las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos
laborales , tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados
legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las
actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos
sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los
servicios de salud o personal laboral , que podrán ejercer sus acciones, a
estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena,
incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como
consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos
laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral ;
y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones. f) Sobre tutela de los
derechos de libertad sindical, huelga y demás derechos fundamentales y
libertades públicas, incluida la prohibición de la discriminación y el acoso,
contra el empresario o terceros vinculados a éste por cualquier título, cuando
la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios;
sobre las reclamaciones en materia de libertad sindical y de derecho de huelga
frente a actuaciones de las Administraciones públicas referidas exclusivamente
al personal laboral ; sobre las controversias entre dos o más sindicatos, o
entre éstos y las asociaciones empresariales, siempre que el litigio verse
sobre cuestiones objeto de la competencia del orden jurisdiccional social,
incluida en todos los supuestos de este apartado la responsabilidad por daños;
y sobre las demás actuaciones previstas en la presente Ley conforme al apartado
4 del artículo 117 de la Constitución Española en garantía de cualquier
derecho.
g) En procesos de conflictos colectivos.
h) Sobre impugnación de convenios
colectivos y acuerdos, cualquiera que sea su eficacia, incluidos los
concertados por las Administraciones públicas cuando sean de aplicación
exclusiva a personal laboral ; así como sobre impugnación de laudos arbitrales de
naturaleza social, incluidos los dictados en sustitución de la negociación
colectiva, en conflictos colectivos, en procedimientos de resolución de
controversias y en procedimientos de consulta en movilidad geográfica,
modificaciones colectivas de condiciones de trabajo y despidos colectivos, así
como en suspensiones y reducciones temporales de jornada. De haberse dictado
respecto de las Administraciones públicas, cuando dichos laudos afecten en
exclusiva al personal laboral.
i) En procesos sobre materia electoral,
incluidas las elecciones a órganos de representación del personal al servicio
de las Administraciones públicas.
j) Sobre constitución y reconocimiento
de la personalidad jurídica de los sindicatos, impugnación de sus estatutos y
su modificación.
k) En materia de régimen jurídico
específico de los sindicatos, tanto legal como estatutario, en todo lo relativo
a su funcionamiento interno y a las relaciones con sus afiliados.
l) Sobre constitución y reconocimiento
de la personalidad jurídica de las asociaciones empresariales en los términos
referidos en la disposición derogatoria de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de
agosto, de Libertad Sindical, impugnación de sus estatutos y su modificación.
m) Sobre la responsabilidad de los
sindicatos y de las asociaciones empresariales por infracción de normas de la
rama social del Derecho.
n) En impugnación de resoluciones
administrativas de la autoridad laboral recaídas en los procedimientos
previstos en el apartado 3 del artículo 47 y en el apartado 7 del artículo 51
del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, así como las recaídas en el
ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto
de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas
sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones
en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre
que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional.
ñ) Contra las Administraciones públicas,
incluido el Fondo de Garantía Salarial, cuando les atribuya responsabilidad la
legislación laboral.
o) En materia de prestaciones de
Seguridad Social, incluidas la protección por desempleo y la protección por
cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia, así como sobre la
imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto de las
prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos. Igualmente,
las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y
calificación del grado de discapacidad, así como sobre las prestaciones
derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía
Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, teniendo a
todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las relativas a las
prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social.
p) En materia de intermediación laboral,
en los conflictos que surjan entre los trabajadores y los servicios públicos de
empleo, las agencias de colocación autorizadas y otras entidades colaboradoras
de aquéllos y entre estas últimas entidades y el servicio público de empleo
correspondiente.
q) En la aplicación de los sistemas de
mejoras de la acción protectora de la Seguridad Social, incluidos los planes de
pensiones y contratos de seguro, siempre que su causa derive de una decisión
unilateral del empresario, un contrato de trabajo o un convenio, pacto o
acuerdo colectivo; así como de los complementos de prestaciones o de las
indemnizaciones, especialmente en los supuestos de accidentes de trabajo o
enfermedad profesional, que pudieran establecerse por las Administraciones
públicas a favor de cualquier beneficiario.
r) Entre los asociados y las
mutualidades, excepto las establecidas por los Colegios profesionales, en los
términos previstos en los artículos 64 y siguientes del Texto Refundido de la
Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, así como entre las fundaciones
laborales o entre éstas y sus beneficiarios, sobre cumplimiento, existencia o
declaración de sus obligaciones específicas y derechos de carácter patrimonial,
relacionados con los fines y obligaciones propios de esas entidades.
s) En impugnación de actos de las
Administraciones públicas, sujetos a derecho administrativo y que pongan fin a
la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones
en materia de Seguridad Social, distintas de las comprendidas en el apartado o)
de este artículo, incluyendo las recaídas en el ejercicio de la potestad
sancionadora en esta materia y con excepción de las especificadas en la letra
f) del artículo 3.
t) En cualesquiera otras cuestiones que
les sean atribuidas por esta u otras normas con rango de ley".
En segundo lugar, se recoge en el
escrito presentado por el Ministerio Fiscal que la "Mutua Intercomarcal
forma parte del sector público estatal de carácter administrativo. De acuerdo con el Real Decreto
Legislativo 8/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley General de la Seguridad Social forman parte del sector público:
"las mutuas colaboradores con la Seguridad Social forman parte del sector
público estatal de carácter administrativo, de conformidad con la naturaleza
pública de sus funciones y de los recursos económicos que gestionan, sin
perjuicio de la naturaleza privada de la entidad" (art 80). La reclamación
económica concreta no se hace constar en el recurso, pero está claro que se está
reclamando una indemnización exclusivamente por la actuación de la Mutua.
Establece el art 99 del Real Decreto Legislativo 8/2015 que "Las reclamaciones
que tengan por objeto prestaciones y servicios de la Seguridad Social objeto de
la colaboración en su gestión o que tengan su fundamento en las mismas,
incluidas las de carácter indemnizatorio, se sustanciaran ante el orden
jurisdiccional social de conformidad con lo establecido en la Ley 36/2011 de 10
de octubre reguladora de la jurisdicción social. En definitiva, y por expuesto
interesamos se declare competente a la jurisdicción social".
En conclusión, atendiendo al objeto del
presente procedimiento, y de conformidad con el informe del Ministerio Fiscal y
el contenido del artículo 99 del RDL 8/2015, procede declarar que la falta de
jurisdicción de este juzgado al ser atribuible a la jurisdicción social”.
2.- Sobre las pretensiones y los
motivos.
2.1.- La parte apelante demandada.
La parte apelante demandada, Mutua
Intercomarcal, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de
la Seguridad Social nº 39, interesa de la Sala que dicte resolución por la
"acuerde revocar el Auto de fecha 4 de mayo de 2022 y acuerde la
competencia a favor del presente Juzgado de lo Contencioso-administrativo, con
expresa imposición de costas a quienes se opusieron a esta pretensión".
Las alegaciones de la parte apelante en defensa de su pretensión se basan en
sostener la competencia del orden contencioso-administrativo. Según la
apelante, la resolución judicial parte de un error de base: la demanda nada
tiene que ver con una cuestión de prestaciones sociales o indemnizaciones
derivadas de dichas prestaciones sociales, sino que trata un asunto de
responsabilidad patrimonial en el ámbito ante una actuación médica dispensada
en la mutua. Por ello, no puede compartirse que resulte de aplicación el
artículo 99 del Real Decreto Legislativo 8/2015, como así lo viene considerando
en doctrina consolidada el Tribunal Supremo, que atribuye a la jurisdicción
contencioso-administrativa la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento
de los servicios públicos, como sería el caso. En este sentido, el auto de 19
de febrero de 2019 de la Sala Especial de Conflictos de Competencia del
Tribunal Supremo. Así, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 9.4 y
9.6 de la Ley Orgánica del Poder judicial, y en atención a la doctrina
consolidada del Tribunal Supremo, la jurisdicción competente para el
enjuiciamiento del presente recurso es la contencioso-administrativa, debiendo
dictarse resolución en el sentido de revocar el auto de fecha 4 de mayo de
2022.
2.2.- La parte apelada actora.
La parte apelada actora, Lorenza,
interesa de la Sala que dicte resolución que acuerde "Desestimar el Recurso
d'Apel·lació interposat per Mutua Intercomarcal de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, nº 39". Las alegaciones
de la parte apelada defienden la competencia del Juzgado de lo Social, conforme
a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 29/1998 y el artículo 2. b) de la Ley
36/2011, en el mismo sentido que el Fiscal y la Magistrada a quo, la cual
argumenta acertadamente a favor de la competencia del orden social con base en
el artículo 99.2 del Real Decreto Legislativo 8/2015.
2.3.- En esta alzada, el Fiscal
"modifica su posición en el sentido de considerar que desde el Auto de la
Sala de Conflictos de Competencia del Art. 42 LOPJ de 26 de noviembre de 2018 debe
entenderse competente la jurisdicción contenciosa".
C) Corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa
el conocimiento de una reclamación de responsabilidad patrimonial por daños
derivados de una presunta negligencia médica en la asistencia sanitaria
prestada por una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.
Decisión de la controversia acerca de si
corresponde a la jurisdicción social o la contencioso-administrativa el
conocimiento de asuntos como el suscitado en la instancia concerniente a una
reclamación de responsabilidad patrimonial por daños derivados de una presunta
negligencia médica en la asistencia sanitaria prestada por una Mutua de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. La
doctrina del Tribunal Supremo. La solución del caso.
1.- Sobre la normativa aplicable en
orden a la determinación de la jurisdicción.
Establece el artículo 9, en sus
apartados 1, 4, 5 y 6, de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder
Judicial:
"1. Los Juzgados y Tribunales
ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga
atribuida por esta u otra Ley.
(...)
4. Los del orden
contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en
relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho
administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y
con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo
82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa
jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la
Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de
hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos
que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales
de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que
corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos
establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.
Conocerán, asimismo, de las pretensiones
que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la
producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante
deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional.
Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el
interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración,
junto a la Administración respectiva.
También será competente este orden
jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen,
además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente
responsables de aquéllas.
5. Los del orden jurisdiccional social
conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del
derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las
reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le
atribuya responsabilidad la legislación laboral.
6. La jurisdicción es improrrogable. Los
órganos judiciales apreciarán de oficio la falta de jurisdicción y resolverán
sobre la misma con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. En todo
caso, esta resolución será fundada y se efectuará indicando siempre el orden
jurisdiccional que se estime competente."
De acuerdo con los artículos 1, apartado
1, y 2, letra e), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
jurisdicción contencioso-administrativa:
"Los Juzgados y Tribunales del
orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan
en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho
Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y
con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la
delegación."
"El orden jurisdiccional
contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en
relación con:
(...)
e) La responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o
el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este
motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la
producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad".
Además, ha de tenerse en cuenta lo
dispuesto en el artículo 2, letra b), de la Ley 36/2011, de 10 de octubre,
reguladora de la jurisdicción social, según el cual:
"Los órganos jurisdiccionales del
orden social, por aplicación de lo establecido en el artículo anterior,
conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan:
(...)
b) En relación con las acciones que
puedan ejercitar los trabajadores o sus causahabientes contra el empresario o
contra aquéllos a quienes se les atribuya legal, convencional o
contractualmente responsabilidad, por los daños originados en el ámbito de la
prestación de servicios o que tengan su causa en accidentes de trabajo o
enfermedades profesionales, incluida la acción directa contra la aseguradora y
sin perjuicio de la acción de repetición que pudiera corresponder ante el orden
competente".
Y sobre todo el artículo 3, letra g), de
dicha Ley 36/2011:
"No conocerán los órganos
jurisdiccionales del orden social:
g) De las reclamaciones sobre
responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social, así como de las demás entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas,
sean estatales o autonómicos, por los daños y perjuicios causados por o con
ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, aun
cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un
seguro de responsabilidad".
2.- Sobre doctrina del Tribunal Supremo
que atribuye al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento
de las cuestiones suscitadas en torno a las reclamaciones de responsabilidad
patrimonial por daños derivados de una presunta negligencia médica en la
asistencia sanitaria prestada por una Mutua de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
En esta alzada, salvo la parte actora
apelada ( Lorenza) que defiende el acierto del auto admisorio por falta de
jurisdicción, las partes demandadas apelante (Mutua Intercomarcal, Mutua de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº
39) y apelada ( Cecilio, Cirilo, Conrado y Milagrosa, que comparecen como
"falsas" apeladas en el sentido de que lejos de formular oposición
real a la apelación vienen a alinearse con ésta) y el Fiscal (que modifica
radicalmente el criterio sostenido en la instancia) sostienen que las
cuestiones suscitadas vienen atribuidas por el ordenamiento jurídico a la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Por ejemplo, ya en sentencia de 26 de
octubre de 2011 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta,
del Tribunal Supremo, dictada en recurso de casación número 388/2009 (casa y
declara nula la sentencia de esta Sala y Sección de 12 de febrero de 2009,
dictada en el recuso número 1431/2003), tiene dicho en su fundamento de derecho
séptimo:
"SÉPTIMO. - El criterio correcto y
ajustado a Derecho es el de la sentencia de contraste. La responsabilidad
patrimonial por la deficiente asistencia sanitaria prestada por las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social debe
ser exigida a las mismas, de forma que si se demuestra la existencia del nexo
causal entre la asistencia prestada y el daño producido, y el mismo es
antijurídico, de modo que el perjudicado no tiene el deber jurídico de
soportarlo, la Mutua demandada debe responder por las consecuencias del daño
producido haciendo frente a la indemnización que corresponda, sin que pueda
condenarse por ello a la Administración competente para la vigilancia del
funcionamiento del sistema sanitario, bien sea la Comunidad Autónoma
correspondiente o el INSALUD, hoy Ingesa, pero en ningún caso el INSS.
Así resulta de la Jurisprudencia de esta
Sala y Sección de la que son buena muestra sentencias del TS como las de diez
de diciembre de dos mil nueve, recurso de casación nº 1885/2008, o veinticinco
de mayo de dos mil once, recurso de casación nº 6163/2006.
Así en la primera de ellas afirmamos
que: "El hecho de que las Mutuas Patronales sean sujetos privados no es
obstáculo para que las mismas puedan ser objeto de reclamaciones en el ámbito
de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas ya que
aquellas realizan su labor prestando un servicio público por cuenta del Sistema
Nacional de Salud.
Por ello, debe insistirse que en cuanto
las mismas tienen atribuida, en virtud de las disposiciones legales y
reglamentarias más arriba enumeradas, la colaboración con la administración
pública sanitaria en la gestión de la Seguridad Social de las contingencias de
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales se encuentran sometidas al
mismo régimen que las administraciones públicas.
Recordemos que la jurisprudencia (por
todas las SSTS de 27 de junio de 2006, 18 de septiembre de 2007, recurso de
casación 1962/2002 con cita de otras sentencias anteriores) a los fines del
art. 106.2 de la Constitución, ha homologado como servicio público, toda
actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que
se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo.
En consecuencia, los particulares podrán
reclamar por las lesiones que sufran en sus derechos a consecuencia del
funcionamiento de la asistencia sanitaria (art. 106.2 CE) prestada por las
Mutuas Patronales como entidades colaboradoras de la Seguridad Social".
Tomando en consideración lo expuesto es
claro que la sentencia de instancia debió estimar las alegaciones expuestas por
el INSS y declarar que el mismo no era responsable por la reclamación efectuada
por el demandante y, por el contrario, debió estimar la demanda y condenar a
Fremap Mutua de Accidentes a indemnizar al recurrente en la suma de 115.294,09
euros. Y tampoco es posible atender a lo expuesto en el escrito de oposición
del recurrido en cuanto a que la condena que la sentencia efectúa al INSS sea como
responsable subsidiario para caso de insolvencia de la Mutua demandada, ya que
la sentencia recurrida no condenó a aquélla y sí solo al INSS, y solo
posteriormente condenó al INSS subsidiariamente. Y mantenemos la valoración de
la prueba que efectuó la sentencia de instancia y la indemnización que fijó a
favor del demandante.
Por ello debemos casar la sentencia
recurrida que declaramos nula y sin ningún valor ni efecto, y de acuerdo con el
artículo 98.2 de la Ley de la Jurisdicción estimamos el recurso contencioso
administrativo y condenamos a Fremap Mutua de Accidentes a abonar al recurrente
D. A. la suma de 115.294,09 euros más los intereses legales devengados".
Por si cupiera alguna duda acerca del
alcance de lo dispuesto en el artículo 99.2 del Real Decreto Legislativo
8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social ("Artículo 99. Derecho de información,
quejas y reclamaciones" "2. Las reclamaciones que tengan por objeto
prestaciones y servicios de la Seguridad Social objeto de la colaboración en su
gestión o que tengan su fundamento en las mismas, incluidas las de carácter
indemnizatorio, se sustanciarán ante el orden jurisdiccional social de
conformidad con lo establecido en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora
de la jurisdicción social") a los efectos aquí examinados de la
determinación de la jurisdicción que ha de conocer de las cuestiones suscitadas
en torno a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por daños derivados
de una presunta negligencia médica en la asistencia sanitaria prestada por una
Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad
Social, como es sabido, la Sala Especial de Conflictos de Competencia del
artículo 42 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, fija una doctrina clara
sobre la controversia, por ejemplo en auto número 5/2019, de 19 de febrero,
conflicto de competencia número 23/2018 (o en otros anteriores, como el auto de
26 de noviembre de 2018, dictado en el conflicto de competencia número 12/2018,
o los autos de 7 de marzo de 217 y 26 de septiembre de 2017), que, por
desconocerla, no viene aplicada por el Juzgado a quo , que sigue a pie
juntillas el informe emitido en la instancia por el Fiscal, que ahora modifica
con base en aquella conocida doctrina dictada en materia de conflictos de
competencia.
Se reproducen seguidamente los
razonamientos jurídicos del precitado auto de auto del TS nº 5/2019, de 19 de
febrero, conflicto de competencia número 23/2018:
"PRIMERO.
1. - La cuestión a resolver en el
presente conflicto negativo de competencia es la de determinar el orden
jurisdiccional competente para conocer de una reclamación de responsabilidad
patrimonial por daños derivados de una presunta negligencia médica en la
asistencia sanitaria prestada por una Mutua de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
2.- En auto de 23 de marzo de 2017 el
juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria
declaró la competencia del orden social de la jurisdicción, por entender que la
reforma legal operada con la entrada en vigor de la Ley 35/2014, de 26 de
diciembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social en lo que afecta a Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, vino a suponer la alteración
del régimen competencial vigente hasta esa fecha que atribuía el conocimiento
de esta materia al orden contencioso-administrativo.
Razona a tal efecto, que con la Ley
35/2014 se modifica la redacción del art. 68.4 del Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social que pasa a establecer lo siguiente: "4. Las
reclamaciones que tengan por objeto prestaciones y servicios de la Seguridad
Social objeto de la colaboración en su gestión o que tengan su fundamento en
las mismas, incluidas las de carácter indemnizatorio, se sustanciarán ante el
orden jurisdiccional social de conformidad con lo establecido en la Ley
36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social".
De lo que a su juicio se desprende que
habría quedado derogado lo dispuesto en la Disposición Adicional duodécima de
la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo común, redactada conforme a la Ley 4/1999, de 13 de enero, que
atribuía la competencia en esta materia a los Tribunales del Orden
Jurisdiccional contencioso administrativo.
Mediante Auto de 12 de septiembre de
2018, el Juzgado de lo Social 6 de las Palmas de Gran Canaria declaró a su vez
la incompetencia del orden social de la jurisdicción, en aplicación de la
consolidada doctrina jurisprudencial que atribuye esta clase de litigios al
orden contencioso administrativo.
SEGUNDO.
1.- La resolución del asunto exige
recordar que es reiterada la doctrina de este Tribunal Supremo en la que se
atribuye al orden contencioso administrativo de la jurisdicción el conocimiento
de esta materia.
Baste la mención del reciente Auto de
26/11/2018, asunto 12/2018, de esta Sala Especial de Conflictos de Competencia
del art. 42 LOPJ, y de los precedentes que en el mismo se indican, en los que
venimos reiterando ese consolidado criterio desde la atribución competencial
decidida por la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (redacción
1999), en la que se dispone que ""La responsabilidad patrimonial de
las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean
estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y
organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios
concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de
la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la
tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión
jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso".
Como indicamos en la precitada
resolución, se trata con ello de unificar criterios en el conocimiento de las
reclamaciones por responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los
servicios públicos, a que se refiere el art. 106.2 de la Constitución, que
había planteado numerosas discrepancias y disfunciones.
2.- Esta es la doctrina que viene siendo
aplicada de manera uniforme por las Salas III y IV de este Tribunal Supremo.
Así es de ver en la STS de la Sala III
de 18/12/2017, rec. 1955/2016, en la que se dice "que este Tribunal,
resolviendo conflictos de competencia, declara reiteradamente la competencia
para conocer de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por la
prestación de asistencia sanitaria por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales y entidades concertadas, como integrantes del
Sistema Nacional de Salud (por todos autos de 24 de octubre y 22 de diciembre
de 2005)"; y la de 16/10/2017, rec. 2542/2015, la disposición adicional 12
de la Ley 30/1992, que reforma la Ley 4/1999, al disponer que "la
responsabilidad patrimonial de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la
Seguridad Social (...) y de los centros sanitarios concertados con ella, por
los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y
las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa
prevista en esta Ley , correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden
contencioso-administrativo en todo caso", para concluir que "Acorde
con esta disposición, la Sentencia de la Sala de Conflictos de este Tribunal
Supremo, de 11 de julio de 2000, consideró que "el conflicto ha de
resolverse a favor del orden contencioso-administrativo siguiendo la que es ya
doctrina de esta Sala". En este mismo sentido se pronuncia el Auto de
misma Sala de Conflictos de Competencia de este Tribunal Supremo de 22
diciembre 2005".
Con idéntica solución puede mencionarse
la STS de la Sala IV de 24/9/2003, rec. 2347/2002, en la que igualmente se
concluye que es competente el orden contencioso administrativo para conocer de
la pretensión indemnizatoria se hubiera amparado en un daño sufrido con motivo
u ocasión de la prestación de la asistencia sanitaria por parte de las Mutua de
Accidentes , porque "en tal caso sería de aplicación la Disposición
Adicional Duodécima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
añadida por el art. segundo 3 Ley 4/1999 de 13 enero, para poner fin, como
señala en su exposición de motivos "al problema relativo a la disparidad
de criterios jurisprudenciales sobre el orden competente para conocer de estos
procesos cuando el daño se produce en relación con la asistencia sanitaria
pública, atribuyéndolos al orden contencioso-administrativo". De ahí que
la nueva Disposición Adicional, prevenga que "la responsabilidad
patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades,
servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros
sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con
ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones,
seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su
revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso".
Previsión que ha zanjado el conflicto competencial hasta entonces existente
entre los diversos órdenes jurisdiccionales, como ya advirtieron las sentencias
de esta Sala 19-4-99 (rec.1430/1998) y 29-10-2001 (rec. 4386/2000)".
TERCERO.
1.- Esa es la inveterada doctrina que
sigue vigente como hemos ratificado en el precitado Auto de esta Sala de
Conflictos de 26/11/2018, asunto 12/2018, sin que venga en alterar esa solución
la modificación que introdujo la Ley 35/2014 en el texto del art. 68.4 del
anterior texto refundido de la LGSS -que con el Real Decreto Legislativo
8/2015, de 30 de octubre, ha pasado a ser el actual art. 99.2 de la vigente
LGSS-, cuya literalidad ya hemos reflejado anteriormente.
Como se indica en el propio preámbulo de
la Ley 35/2014, "La presente ley atribuye a la jurisdicción del orden
social el conocimiento de las reclamaciones que tengan por objeto prestaciones
de la Seguridad Social, incluidas las asistenciales, o se fundamenten en la
gestión de las mismas, como son las de carácter indemnizatorio, con la
finalidad de residenciar en el orden jurisdiccional especializado la materia e
identificar a los titulares y legitimados, superando así las incertidumbres
existentes".
Esa es la finalidad que persigue la
atribución competencial al orden social de: "Las reclamaciones que tengan
por objeto prestaciones y servicios de la Seguridad Social objeto de la
colaboración en su gestión..." a la que se refiere el nuevo texto del art.
68. 4 LGSS, "incluidas las de carácter indemnizatorio", en alusión a
las prestaciones de tal naturaleza que son a cargo de las mutuas patronales.
De ninguna forma se está pretendiendo
con ello modificar el régimen competencial vigente hasta esa fecha en materia
de reclamación de daños y perjuicios con ocasión de la asistencia sanitaria, ni
ha querido el legislador alterar el anterior esquema legal para incluir ese
tipo de indemnizaciones entre las que pueden reclamarse a las Mutuas en el
orden jurisdiccional social.
Esa previsión legal queda estrictamente
circunscrita a las indemnizaciones que, en concepto de prestaciones de
seguridad social y con tal naturaleza jurídica, deben abonar las Mutuas a los
beneficiarios si les corresponde asumir su pago.
Lo que nada tiene que ver con las que
debieren de afrontar en concepto de responsabilidad civil a consecuencia de la
defectuosa atención sanitaria que pudieren haber dispensado, que continúan
rigiéndose por la norma general en esta materia que atribuye su conocimiento al
orden contencioso administrativo.
La propia norma reformada se remite a
tal efecto a lo previsto en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, cuyo
art. 3 excluye expresamente la competencia de los órganos jurisdiccionales del
orden social "g) De las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de
las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, así como de
las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de
los centros sanitarios concertados con ellas, sean estatales o autonómicos, por
los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y
las correspondientes reclamaciones, aun cuando en la producción del daño
concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad".
Por su parte, y en el mismo sentido, el
art. 2. e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa atribuye al
orden contencioso administrativo el conocimiento de "la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza
de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas
aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun
cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un
seguro de responsabilidad".
2.- Tal y como finalmente concluimos en
el Auto de esta Sala Especial de Conflictos de 26/11/2018, asunto 12/2018:
"No es obstáculo para ello el carácter privado de la Mutua como asociación
de empresarios, pues lo que determina la atribución de la competencia
jurisdiccional es la naturaleza de la prestación sanitaria como parte de los
servicios integrados en el Sistema Nacional de Salud y por ello a cargo de los
poderes públicos, aun cuando la gestión se realice a través de conciertos con
entidades privadas, como expresamente se recoge en la citada Disposición
Adicional, siendo de tener en cuenta que la entidad colaboradora queda sujeta a
una relación más estrecha con la Seguridad Social a través del Ministerio de
Trabajo, que tutela y dirige su actividad, y que se refleja en el aspecto
patrimonial en cuanto los ingresos que las mutuas obtienen como consecuencia de
las primas de accidentes de trabajo aportadas a las mismas por los empresarios
a ellas asociados, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan
invertirse dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social
y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta, que en definitiva y de
manera mediata asume la responsabilidad, en virtud de esa relación de gestión,
dirección y tutela plasmada legalmente y que se refleja en aspectos
sustanciales de la actividad de la entidad colaboradora, que en lo esencial ya
se han indicado antes".
Así lo confirma el vigente art. 80.4 del
nuevo texto refundido de la LGSS, al evidenciar que "Las mutuas colaboradoras con la
Seguridad Social forman parte del sector público estatal de carácter
administrativo, de conformidad con la naturaleza pública de sus funciones y de
los recursos económicos que gestionan, sin perjuicio de la naturaleza privada
de la entidad", en lo que no es sino una reafirmación de su carácter
público que justifica la atribución al orden jurisdiccional contencioso de las
reclamaciones por responsabilidad patrimonial que puedan formularse frente a
las mismas con fundamento en una posible ejecución negligente o defectuosa de
la asistencia sanitaria que asumen como una de las prestaciones de seguridad
social que les corresponde, en los mismos términos que los demás servicios y
organismos del sistema nacional de salud y centros concertados.
En definitiva, la evolución normativa y
jurisprudencial tiene como finalidad unificar la competencia para conocer de
este tipo de asuntos atribuyéndola a la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, evitando la dispersión de acciones que existía y
garantizando la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos
casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal.
CUARTO.
Conforme a lo razonado y de acuerdo con
el Ministerio Fiscal, debemos declarar la competencia del orden jurisdiccional
Contencioso Administrativo para conocer de la cuestión debatida".
D) Conclusión.
Teniendo en cuenta todo lo anterior,
procede declarar por la Sala que corresponde al orden
contencioso-administrativo el conocimiento del asunto. Los pronunciamientos del Tribunal
Supremo sobre la cuestión no parecen dejar dudas al respecto; los de esta
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña son muy numerosos (por citar algunos recientes,
la sentencia número 5171/2021, de 23 de diciembre, recurso número 105/2019; la
sentencia número 5257/2021, de 30 de diciembre, recurso número 96/2019; o la
sentencia número 128/2022, de 31 de marzo, recurso número 526/2019).
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