La sentencia de la Sala de lo Social del
Tribunal Supremo, sec. 1ª, de 26 de marzo de 2025, nº 254/2025, rec. 4179/2023, considera que es la jurisdicción social
la competente para conocer de la reclamación de indemnización de daños y
perjuicios efectuada por la demandante contra el Ayuntamiento, consecuencia de
la nulidad de la resolución que reconoció el complemento de productividad que
estuvo percibiendo durante sus servicios como personal laboral y que provocó
que tuviera que devolver, en vía contencioso-administrativa, lo percibido por
tal concepto.
Esto es, demanda al Ayuntamiento en su condición de empleador y no a una administración pública en el ejercicio de su potestad administrativa, por lo que sus actos como tal, incluidos los daños y perjuicios que esa actuación, en el marco de la relación de trabajo, puedan generar, están sujetos al derecho laboral y no al administrativo.
Lo que demanda son los daños y perjuicios que esa nulidad, con el reintegro de lo que percibió en concepto de productividad, le ha generado, apoyando su pretensión en haber mantenido un nivel de producción o actividad laboral que, finalmente, no le ha sido compensada económicamente.
La Sala considera que el ayuntamiento ha actuado en su condición de empleador y trata de las obligaciones anuladas para con sus empleados.
A) Objeto de la litis.
1. La cuestión suscitada en el recurso
de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar la
jurisdicción competente para conocer de la reclamación de indemnización de
daños y perjuicios efectuada por la demandante contra el Ayuntamiento de
Valdemoro, consecuencia de la nulidad de la resolución que reconoció el
complemento de productividad que estuvo percibiendo durante sus servicios como
personal laboral y que provocó que tuviera que devolver, en vía
contencioso-administrativa, lo percibido por tal concepto.
La parte demandante ha interpuesto el
citado recurso contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del
Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid, de 28 de junio de 2023, rec.
146/2023 que declara la incompetencia del orden jurisdiccional social para
conocer de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada por
la actora, anulando todo lo actuado ante el Juzgado de lo Social núm. 2 de
Madrid, en los autos núm. 516/2021, remitiendo a la parte demandante ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. Según recoge la sentencia recurrida,
la demandante presta servicios para el Ayuntamiento de Valdemoro, primero como
personal laboral y desde el 1 de septiembre de 2010 como funcionaria de
carrera, con la categoría de Técnico de Administración General, Escala
Administración General, Subescala Técnica Clase superior. Desde el año 2003,
desarrollaba su trabajo como Jefa de Gabinete de Alcaldía, Prensa, Comunicación
y Responsable de Protocolo. Siendo personal laboral, mediante Decreto de
Alcaldía 2737/2009 de 10 de septiembre de 2009, se reconoció a la actora un
complemento de productividad de 1.200 €/mes hasta mayo 2010 y a partir de junio
de 1.140 €/mes al asumir la dirección del Área sociocultural. Por sentencia
dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 5 de Madrid, el 10
de marzo de 2015, se declaró la nulidad del Decreto 2737/2009 por el que se
estableció el complemento de productividad, dejando sin efecto el mismo.
Posteriormente, por Decreto 4093/2017 de 15 de noviembre de 2017 se inició
expediente NUM000 para el procedimiento de reintegro del complemento de
productividad abonado desde octubre de 2009 a julio 2011. Tras recurrir la
actora dicho decreto, por sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso
Administrativo núm. 19 de Madrid, el 6 de mayo de 2019 se desestimó el recurso
contencioso administrativo y se confirmó el acuerdo de devolución. La actora el
17/05/2018 ingresó por transferencia bancaria 25.944 euros.
La actora presentó demanda, origen de
las presentes actuaciones, en reclamación de daños y perjuicios, derivados de
la declaración de nulidad de pleno derecho del Decreto 2737/2009 de 10 de
septiembre por el juzgado de lo contencioso-administrativo, que fue estimada
por la sentencia de instancia, condenando al Ayuntamiento de Valdemoro al abono
a la actora de 13.860 euros como indemnización de daños y perjuicios , por
haber estado desempeñando, como personal laboral, las tareas vinculadas al
complemento de productividad por el que había percibido la retribución
correspondiente que, posteriormente, tuvo que reintegrar en su importe. Dicha
sentencia fue recurrida en suplicación por la parte demandada.
La Sala de lo Social de TSJ aprecia de
oficio la falta de competencia del orden social de la jurisdicción porque se
trata de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento,
que el artículo 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa atribuye a esa jurisdicción. Los pretendidos daños y perjuicios cuya
indemnización se reclaman, dice la Sala de suplicación, no fueron producidos
por el Ayuntamiento en su calidad de empleador, puesto que actuó en su momento
en cumplimiento de una disposición de la Corporación, adoptada en el ejercicio
de funciones públicas, que ha sido después anulada. Concluye que no hay una
actuación incumplidora del contrato de trabajo por parte del Ayuntamiento,
porque el pago del complemento estaba amparado por el Decreto, sino una
actuación ilícita del mismo al dictarlo, que dio lugar a una resolución
administrativa acordando la devolución de lo indebidamente percibido por la
actora, de manera que el perjuicio sería por responsabilidad patrimonial de
dicha Corporación.
3. En el recurso de unificación de
doctrina se formula el punto de contradicción expuesto anteriormente para el
que se identifica como sentencia de contraste la dictada por la misma Sala de
lo Social, de 16 de diciembre de 2020, rec. 629/2020.
En ella se resuelve una reclamación de
un trabajador que prestó sus servicios para dicho Consistorio, desde el 11 de
noviembre de 1.992 hasta el 31 de agosto de 2.012. Por Decreto del Ayuntamiento
2737/2009, se aprobó una nueva estructura salarial y con carácter provisional
se designa a la allí demandante Directora del área de servicios sociales, con
reconocimiento de un complemento de productividad de 1.200 €/mes. Decreto que
fue anulado por la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo, núm.
5 de Madrid, de 10 de marzo de 2015. Al igual que en la sentencia recurrida, se
emite el Decreto de 31 de octubre de 2017 iniciando expediente de reintegro y
por otro posterior, Decreto 272/2018, se reclama a la trabajadora la cantidad
percibida indebidamente, lo que concluyo con sentencia del Juzgado de lo
contencioso, núm. 31 de Madrid que confirmó el acuerdo de devolución. La
trabajadora presentó demanda en la que reclamaba, como daños y perjuicios, las
cantidades que percibió como complemento de productividad, desde septiembre de
2009 a junio de 2011, lo que fue estimado por el Juzgado de lo Social.
Frente a dicha sentencia, la Corporación
Local interpuso recurso de suplicación denunciando la infracción del art 222
LEC, cosa juzgada- al entender que "existe cosa juzgada ya que se reconoce
de contrario que lo que se pretende es dejar sin efecto la devolución de la
cantidad percibida." Pretensión que no prosperó al entender la Sala de
suplicación, que las sentencias dictadas por el juzgado de lo contencioso no
excluyen el proceso que se sustancia ante el orden jurisdiccional social por
cuanto su objeto no es idéntico y si bien son un antecedente lógico de la que
se debe resolver, no lo es menos que la causa de pedir no es la misma. A mayor
abundamiento, señala que la demandante ha prestado efectivamente sus servicios
laborales como Directora del Área de Servicios Sociales y que llevan a entender
que tiene derecho a una indemnización de daños y perjuicios por la actuación de
su empleadora, "pues no podemos obviar que cuando la Administración
Pública actúa como empleadora, en el ámbito de relaciones de carácter laboral,
la regla general es que la jurisdicción competente para resolver los conflictos
que puedan plantearse es la jurisdicción social, indemnización de daños y
perjuicios que es equivalente al importe del complemento retributivo asignado
al efectivo desempeño de unas funciones de superior categoría, como Directora
del Área de Servicios Sociales".
B) Valoración jurídica.
1º) Según sostiene dicha parte, lo
reclamado en la demanda trae causa de la relación de trabajo que mantuvo la
actora con la Corporación Local demandada y afecta a los perjuicios que se le
han ocasionado al dejar sin abonar unos salarios que fueron devengados por los
servicios prestados lo que supone un incumplimiento de la propia empleadora que
no debe verse interferida por la nulidad que, en vía administrativa, haya sido
declarada sobre la improcedencia de un complemento que no lo fue por no haber
alcanzado la productividad a la que obedecía, sino por otras causas ajenas a la
trabajadora que cumplió a tal efecto.
2º) El art. 2 e) de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJC-A) atribuye a esa jurisdicción las reclamaciones que se susciten en relación con:
"La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad."
Pero tal precepto debe aplicarse en el ámbito en el que actúa aquella responsabilidad.
Así, el art. 32.1 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al regular los principios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones. Públicas, en coherencia con el mandato del art. 106.2 de la Constitución Española (CE), dispone que:
"Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley".
En su apartado 3 dice:
"Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.
La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:
a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.
b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5".
El art. 35 de la citada norma, en la responsabilidad de derecho privado, indica que:
"Cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad".
3º) Como se viene recogiendo por la
jurisprudencia de este Tribunal, la responsabilidad patrimonial del Estado
arranca del principio general de responsabilidad de los poderes públicos (ex
art. 9.3 de la CE) y que se especifica en el art. 106.2 y 121 de dicha norma
suprema.
El ámbito en el que aquella
responsabilidad opera está al margen de las obligaciones y derechos que, en el
caso que nos ocupa, se enmarcan en la relación de trabajo, en el que la
Administración Pública ostenta la condición de empleador, adquiriendo los
resultados del trabajo realizado por sus empleados y con la obligación de
abonarle por ello la retribución correspondiente.
En efecto, la responsabilidad
patrimonial, a la que alude la sentencia recurrida, lo es como consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos o cuando el Estado legislador ve
declaradas sus normas con rango de ley inconstitucionales o afecte a normas
cuya aplicación resulte contraria al Derecho de la Unión Europea.
4º) En el caso que nos ocupa, la parte actora no está combatiendo un mal funcionamiento de los servicios públicos ni normas con rango de ley declaradas inconstitucionales o contrarias al derecho europeo, como tampoco está impugnando los actos administrativos que provocaron la nulidad del Decreto por el que el Ayuntamiento procedía a una estructura salarial determinada, en la que se incluía el complemento de productividad.
Lo
que demanda son los daños y perjuicios que esa nulidad, con el reintegro de lo
que percibió en concepto de productividad, le ha generado, apoyando su
pretensión en haber mantenido un nivel de producción o actividad laboral que,
finalmente, no le ha sido compensada económicamente.
Esto es, demanda al Ayuntamiento en su condición de empleador y no a una administración pública en el ejercicio de su potestad administrativa, por lo que sus actos como tal, incluidos los daños y perjuicios que esa actuación, en el marco de la relación de trabajo, puedan generar, están sujetos al derecho laboral y no al administrativo. Y lo reclama como personal laboral que lo fue en el tiempo al que aquellos perjuicios han tenido lugar.
Y en ese actuar como empleador, y en el ámbito laboral, con
sujeción a las normas laborales, la jurisdicción social es la que debe conocer
de la reparación del daño y perjuicio que trae causa de haber tenido un
determinado nivel de productividad que, finalmente, no le ha sido retribuido.
A los efectos de determinar la
jurisdicción competente no es posible partir de que el empleador ha actuado
conforme a derecho laboral o no, sino de fijar la pretensión articulada por
quien pide tutela judicial efectiva y determinar el orden jurisdiccional que
debe conocer de la misma, al margen de la cuestión de fondo. Las decisiones
adoptadas al amparo de las facultades que la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local pueda otorgar al Alcalde de la
Corporación, como órgano administrativo, y solventadas en la jurisdicción
contencioso-administrativo, no debe confundirse con su actuación como empleador
y las obligaciones para con sus empleados a ella anudadas.
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